Fascicolo n. 2 - 2019 aprile / giugno

Ripensare il diritto dell’immigrazione
Il mandato parlamentare
«Giocare» con le politiche pubbliche

Simposi


Il diritto dell’immigrazione: quattro sfide

Lo studio del diritto dell’immigrazione non si esaurisce nella denuncia dei dislivelli nella tutela dei diritti degli stranieri. In questo campo, l’analisi giuridica è davanti a quattro sfide: i) abbattere gli steccati disciplinari che, nella cultura accademica italiana, esistono tra il diritto e le altre scienze sociali, così come all’interno dell’area giuridica; ii) conciliare la logica individualista dei diritti umani con la logica collettiva degli interessi pubblici, come il controllo delle frontiere e la coesione delle comunità di destinazione; iii) ridimensionare lo squilibrio tra l’attenzione prestata al tema dei diritti sociali e la penuria di analisi dedicate alla regolazione della frontiera, dove più forte è la componente autoritativa del diritto dell’immigrazione e la sua tensione con i principi dello Stato di diritto; iv) andare oltre l’astratta affermazione dei diritti dei migranti, guardando anche alla loro effettività e alle condizioni della loro piena realizzazione.

Antinomie e caratteri costanti dello ius migrandi tra Otto e Novecento

Una rilettura storico-comparata del diritto di migrare tra Otto e Novecento ne evidenzia due possibili chiavi di lettura e quattro elementi costanti. La prevalenza della sovranità statale rispetto all’esercizio della libertà di movimento e la problematicità della migrazione di massa offrono uno schema interpretativo entro il quale, pur in forme diverse, ricorrono deroghe alle garanzie costituzionali, la tendenza a regolare la disciplina per via amministrativa, la criminalizzazione dei migranti e l’utilizzo discorsivo delle migrazioni come strumento di nation building.

Le parole dell’ospitalità nel lessico culturale dei giuristi

Asilo e rifugio sono termini che indicano due delle possibili modalità attraverso le quali si declina il difficile rapporto tra ospitalità e diritto. Fraternità, innocenza e interesse sono, dal canto loro, alcune delle ragioni che sono state invocate come giustificazione o come limite del rapporto di ospitalità. Piuttosto che indagare gli istituti giuridici sul presupposto di una loro continuità storica, l’articolo riflette su quali significati abbiano assunto questi termini nel lessico culturale dei giuristi negli ultimi due secoli, rivendicando come lo studio dei concetti giuridici non possa prescindere dalla materialità storica dei soggetti sociali e dalla loro lotta per il diritto.

Le stagioni del governo dell’immigrazione nell’Italia repubblicana

L’intero arco di tempo in cui si sviluppa la storia dell’Italia repubblicana — dalla fine della seconda guerra mondiale a oggi — è caratterizzato dalla presenza in forme diverse del tema dell’immigrazione straniera all’interno delle scelte politiche delle classi dirigenti. Pur di fronte a movimenti migratori tra loro differenti nel tempo, nello spazio e nell’intensità, la questione della presenza straniera ha generato differenti cicli di intervento governativo. L’analisi muove i suoi primi passi dal periodo della ricostruzione postbellica, per poi concentrarsi sulla fase compresa tra i primi anni sessanta e gli anni ottanta. Successivamente viene esaminata la stagione in cui a partire dal 1986 fino al 1998 si alternano nuovi e significativi interventi legislativi. Il contributo prosegue prendendo in esame il primo decennio del Duemila e le caratteristiche dello scenario più recente.

La crisi migratoria e la gestione amministrativa

Premessa la tesi secondo cui la crisi migratoria non è dovuta alla criticità intrinseca del fenomeno migratorio, ma alla capacità delle politiche nazionali di rispondere alle sue improvvise fluttuazioni, il contributo presenta alcuni dati sul modo con cui l’Italia le ha fronteggiate. Da un lato, sul piano pratico, le istituzioni italiane sono state senz’altro in grado di rispondere all’emergenza; dall’altro lato, però, le modalità concretamente seguite, oltre a porsi in contrasto con alcuni principi della Costituzione e della CEDU, si sono rivelate prive di un riferimento strategico generale.

Il “gelo metallico” dello Stato: per una critica della crimmigration come nuda forza

Dopo aver delineato alcune delle caratteristiche della cosiddetta crimmi- gration (l’intreccio di diritto penale e diritto amministrativo nella gestione del fenomeno migratorio), il contributo ne segnala due aspetti problematici. Il primo risiede nel fatto che la condizione di esclusione sociale dello straniero indesiderato — teoricamente provvisoria in quanto legata alla prospettiva dell’espulsione — finisce per stabilizzarsi in tutti i casi, e non sono pochi, in cui l’espulsione non riesce; ciò pone una larga parte della popolazione di fatto rientrante nella giurisdizione dello Stato in una durevole condizione di esclusione sociale, che risulta problematica in rapporto a molti principi costituzionali, a cominciare da quelli di cui agli artt. 2 e 3. Il secondo problema qui segnalato consiste nel fatto che la crimmigration è radicalmente priva di autorità nei confronti dello straniero, poiché aspira solo ad escluderlo, mentre l’autorità è per sua natura inclusiva; questo si traduce, per un verso, in una carenza di legittimazione dell’intera pratica rispetto allo straniero stesso e, per altro verso, in una più specifica carenza di legittimazione dell’uso del diritto penale quale aspetto di essa, se è vero che il diritto penale, per Costituzione (art. 27, comma 3), deve tendere al reinserimento sociale del condannato.

Immigrazione irregolare e mercato del lavoro. Spunti per una discussione

L’articolo analizza le ragioni delle difficoltà per i migranti economici di inserirsi in un mercato del lavoro regolare. Innanzitutto ricostruisce, in sintesi, le regole in materia di ingresso e soggiorno per motivi di lavoro in Italia, per evidenziarne le criticità e gli effetti perversi sulla condizione giuridica dei lavoratori stranieri. Poi volge lo sguardo alle caratteristiche del mercato del lavoro degli stranieri, segnalando le gravi forme di sfruttamento anche per la profonda vulnerabilità dei lavoratori stessi e la debolezza delle tutele. Infine, pone in rilievo come le peculiari politiche di contrasto del lavoro irregolare dei migranti e, più in generale, delle forme di sfruttamento lavorativo risultino del tutto inefficaci specie per un approccio prevalentemente punitivo e di ordine pubblico. Il saggio si conclude con una proposta di cambio di prospettiva: favorire politiche integrative a garanzia delle corrette dinamiche dell’intero mercato del lavoro, nella logica di occuparsi non solo di lavoratori immigrati stranieri, ma, più in generale, di tutti quei soggetti che rivendicano diritti negati, al di là della propria esperienza migratoria.

Flussi migratori e democrazie costituzionali: tra diritti umani e sicurezza pubblica

A livello diffuso il fenomeno dell’immigrazione viene associato a un rischio per la sicurezza pubblica e sia in Italia che all’estero sono molti gli interventi restrittivi dei diritti dei migranti, attuati con il fine dichiarato di tutelare la sicurezza collettiva. Ma il diritto comparato dimostra che misure genericamente restrittive della sfera dei diritti degli stranieri e dei migranti in particolare non hanno dato esiti soddisfacenti in termini di miglioramento della sicurezza, risultando nella gran parte dei casi solo eccessivamente e indebita- mente restrittive dei diritti umani fondamentali. L’unica soluzione pare essere quella dell’individuazione di un punto di equilibrio che consenta il raggiungi- mento di un compromesso adeguato tra esigenze di tutela della pubblica sicurezza e garanzia dei diritti individuali. Nello specifico, equità e ragionevo- lezza devono essere i criteri cui ispirare il bilanciamento tra tutela della sicurezza e diritti dei migranti.

La cittadinanza tra “sostanza”, mercato e persona

Il contributo mira ad analizzare il rapporto fra le esigenze di integrazione degli stranieri e le scelte legislative sui criteri di acquisto e di perdita della cittadinanza. Segnatamente, si evidenziano le criticità del concetto di cittadi- nanza sostanziale e di cittadinanza di mercato: la prima, che ancora domina l’intera legge sulla cittadinanza italiana, si basa sulla discutibile presunzione del cittadino di sangue dotato di virtù di civiche; la seconda, invece, comincia ad affacciarsi nei Paesi europei ed è non meno pericolosa per la sua carica potenzialmente discriminatoria e del tutto slegata dall’esistenza di un legame effettivo del cittadino con la comunità politica e/o col territorio dello Stato. Muovendo dal postulato secondo cui il legislatore non è completamente libero nella scelta dei criteri di acquisto e di revoca della cittadinanza, si propone una ricostruzione in termini di politica costituzionale, a partire dagli sviluppi del principio personalistico.

Le operazioni di search and rescue: problemi e lacune del diritto internazionale

L’obbligo di salvare la vita umana in mare costituisce principio fondamentale del diritto internazionale, codificato in numerosi trattati. Esso include sia l’obbligo di prestare soccorso, gravante sugli stati di bandiera e i comandanti di navi, sia l’obbligo di allestire sistemi di ricerca e soccorso (search and rescue) (SAR), gravante sugli stati costieri. Gli obblighi di search and rescue includono la creazione di regioni SAR (c.d. «zone SAR»). Queste regioni, lungi dall’attribuire qualsivoglia tipo di diritti allo Stato che le crea, generano solo obblighi umanitari. È quindi contrario alle norme internazionali qualsiasi tentativo degli Stati di rivendicare diritti di escludere determinati soccorritori o di imporre loro comportamenti che vadano contro norme internazionali, in primo luogo il principio di non-refoulement. La normativa internazionale presenta alcune lacune, la più importante delle quali è l’assenza di norme precise sull’identificazione del «luogo sicuro» dove devono essere fatte sbarcare le persone soccorse. Lungi dal sfruttare questa lacuna, gli stati dovrebbero riaffermare la natura universale dell’obbligo di salvare la vita umana in mare.

La riforma del sistema europeo comune di asilo tra impasse negoziale e miopia normativa

Venti anni dopo il Consiglio europeo di Tampere, che nel 1999 stabilì la tabella di marcia per la creazione di un Sistema europeo comune di asilo (SECA), l’Unione europea e i suoi Stati membri faticano a progettare un sistema solido e sostenibile. La pressione migratoria sull’UE accresce la necessità di risposte efficaci. Con oltre 1 milione di persone giunte in Europa nel 2015 e oltre 18.000 morti e dispersi in mare dal 2014 fino agli inizi del 2019, il bisogno di un solido sistema di asilo diventa ancora più urgente. Nel tentativo di fornire una panoramica della riforma del SECA, tuttora in corso, questo articolo mira a segnalare i suoi aspetti più controversi. In primo luogo, si analizzerà il contesto ed i problemi alla base dello sviluppo del SECA. Successivamente, l’articolo seguirà un approccio olistico all’analisi della rifor- ma del SECA, concentrandosi, da un lato, sulla rifusione degli strumenti giuridici esistenti e, dall’altro, sulla progettazione di nuove misure. In conclusione, l’articolo tenterà di rispondere criticamente alla domanda se tale riforma costituisca la via effettiva per la realizzazione degli obiettivi stabiliti a Tampere venti anni fa.

Il ricorso dell’Unione europea a strumenti informali per il contrasto all’immigrazione irregolare

Il ricorso a strumenti di soft law — sovente informali — costituisce una dinamica ormai intrinseca dell’ordinamento giuridico UE. Più in generale, è evidente la tendenza, sul piano internazionale, a ricorrere a soluzioni flessibili ed informali nella gestione delle relazioni internazionali. Ciò, in particolare, laddove si determinino scenari emergenziali o di crisi, che richiedono risposte celeri e facilmente adattabili al caso di specie. E tuttavia, il carattere informale di tali atti non deve ingannare: l’impatto degli atti dotati di tale carattere adottati negli ultimi anni dall’Unione nel contrasto all’immigrazione clandestina è tutt’altro che irrilevante sul piano sistemico. Essi non solo si pongono in contrasto con alcuni dei principi strutturali dell’Unione europea (a partire da quelli di attribuzione delle competenze, di leale cooperazione e del rispetto della rule of law), ma finiscono col mettere in serio pericolo l’autonomia stessa dell’ordinamento giuridico sovranazionale rispetto al diritto internazionale.

Immigrazione e asilo: problemi e prospettive

La crisi dei rifugiati avrebbe dovuto indurre l’Europa a riformare il «sistema Dublino». Si è preferito, invece, limitare l’arrivo dei rifugiati, bloccan- doli in paesi terzi di transito come la Turchia e la Libia. Inoltre, il fallito tentativo di accelerare le procedure di protezione internazionale in Italia e in Grecia ha incentivato l’abuso dell’asilo. Sul versante della migrazione econo- mica, la riduzione delle opportunità di ingresso regolare e l’inefficacia dei rimpatri, che dipendono da accordi di riammissione poco graditi ai paesi terzi di origine, incoraggiano l’irregolarità. Le vie di uscita da queste contraddizioni sarebbero note: creare percorsi regolari di ingresso calibrati sulle esigenze dei nostri mercati del lavoro, sostituire i readmission agreeements con più com- prensivi e paritari mobility pacts, investire sui processi di integrazione per rafforzare la coesione delle comunità locali e ridurre i rischi per la sicurezza associati all’immigrazione.

Articoli


Il mandato parlamentare tra “contrattualizzazione” e rischi di trasformismo

Il contratto per il governo del cambiamento e lo statuto del gruppo parlamentare M5S mettono in discussione l’articolo 67 della Costituzione, in forza del quale ogni parlamentare esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato per contrastare il fenomeno del trasformismo. Ma può essere privatizzata la rappresentanza politica? Può essere contrattualizzato l’indirizzo politico in modo che il titolare dell’ufficio parlamentare si autoregolamenti aderendo volontariamente a piegare la propria libertà di mandato politico? Indagata l’indipendenza dei parlamentari e le strette connessioni con la disciplina di partito, l’articolo si sofferma sui correttivi alla tendenza trasformistica. Si dimostra in questo modo che i correttivi contrattuali sono illegittimi costituzionalmente perché il parlamentare non dispone del suo status e non è legittimato ad accettare di sottostare a sanzioni in caso di inottemperanza alle indicazioni ricevute. Mentre i correttivi di stampo istituzionale — come i regolamenti parlamentari — sono efficaci e legittimi perché, pur tutelando il libero formarsi della volontà del singolo parlamentare, razionalizzano il rapporto tra membro della Camera e gruppo di appartenenza.

Punteggi, classifiche, premi: è possibile “giocare” con le politiche pubbliche?

I regolatori pubblici locali, nazionali e sopranazionali sono chiamati a dare risposte efficaci a problemi complessi. Non sempre le forme tradizionali di regolazione si prestano allo scopo. Come innovare le politiche pubbliche, garantendo l’inclusione del più ampio numero possibile di portatori di interesse, contenendo tempi e costi di realizzazione? È possibile rinnovare le decisioni amministrative preservando la credibilità dei regolatori agli occhi dell’opinione pubblica? Approcci originali possono — in alcuni casi e a determinate condi- zioni — facilitare l’individuazione di soluzioni efficaci a problemi complessi. Tra questi rientra l’uso di incentivi comportamentali a favore di comportamenti collettivi ottimali. In particolare, l’utilizzo di elementi ludici a supporto di funzioni di regolazione pubblica offre benefici in termini di coinvolgimento dei cittadini, ma pone problemi di natura etica e giuridica.

Rivista bibliografica

pp 613

Opere di Susan Rose-Ackerman, Peter L. Lindseth e Blake Emerson; Francesca Bignami e David Zaring; Armin von Bogdandy, Peter M. Huber e Sabino Cassese (Giulio Napolitano); Jan Zielonka (Andrea Renzi); Sabino Cassese, Giuseppe Galasso e Alberto Melloni (Francesco Clementi); Davide Paris (Giulio Vesperini); Erik Longo (Nicola Lupo).

Note bibliografiche

pp 635

Note bibliografiche a cura di Bruno Paolo Amicarelli, Lucia Aniballi, Maria Stella Bonomi, Francesca D’Angelo, Rita Perez, Federico Spanicciati, Giulio Vesperini.

Notizie

pp 645

Un seminario sui mutamenti politici e istituzionali in Italia (Giorgio Mocavini)

Un seminario su corruzione e pubblica amministrazione (Valerio Bontempi e Francesco Savo Amodio)

«FOIA: che cosa non ha funzionato?». Un incontro al Dipartimento della funzione pubblica (Mario Filice)

Una tavola rotonda in materia di algoritmi (Gianluca Buttarelli)

Libri ricevuti

pp 659

BEATRICE BERTARINI, La riqualificazione delle aree di crisi industriale complessa. L’intervento pubblico tra mercato e persona, Torino, Giappichelli, 2017, 212, ISBN: 9788892110342, Euro 28,00;

ERNESTO BETTINELLI, Umanità e sovranità. I diritti negati ai migranti (1886-2015), Pavia, Pavia University Press, 2017, 144, ISBN: 9788869520525, Euro 16,00;

GHERARDO CARULLO, Gestione, fruizione e diffusione dei dati dell’amministrazione digitale e funzione amministrativa, Torino, Giappichelli, 2017, 275, ISBN: 9788892113138, Euro 37,00;

ALBERTO CATTANEO, Il mestiere del potere. Dal taccuino di un lobbista, Bari, Laterza, 2018, 190, ISBN: 9788858131336, Euro 16,00;

ROBERTO CISOTTA, L’Unione europea nel sistema delle relazioni economiche e monetarie globali. Un’indagine giuridica, Torino, Giappichelli, 2018, 373, ISBN: 9788892114746, Euro 49,00;

CLAUDIA GOLINO, L’intervento pubblico per lo sviluppo economico delle aree depresse tra mercato e solidarietà, Torino, Giappichelli, 2018, 184, ISBN:9788892115019, Euro 25,00;

LUCA GORI, Le elezioni primarie nell’ordinamento costituzionale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, 408, ISBN: 9788893913003, Euro 30,00;

MARGHERITA INTERLANDI, Fenomeni immigratori tra potere amministrativo ed effettività delle tutele, Torino, Giappichelli, 2018, 193, ISBN: 9788892115880, Euro 32,00;

SARA LIETO, Giudizio costituzionale incidentale. Adattamenti, contaminazioni, trasformazioni, Napoli, Editoriale Scientifica, 2018, 240, ISBN: 9788893912686, Euro 15,00;

MITA MARRA, Valutare la valutazione. Adempimenti, ambiguità e apprendimenti nella PA italiana, Bologna, il Mulino, 2017, 216, ISBN: 9788815273079, Euro 18,00;

NICOLA WALTER PALMIERI, Europa di ieri o del futuro, Bologna, Pendragon, 2018, 231, ISBN: 9788833640136, Euro 16,00.

Notizie sui collaboratori

pp 661

Istruzioni per gli autori

pp 679