Fascicolo n. 3 - 2020 luglio / settembre

L’articolo analizza le vicende degli uffici di gabinetto dei ministeri dal 1861 al 2018. Presenta una vasta indagine che ha portato alla creazione di una banca dati contenente informazioni essenziali sui capi dei gabinetti e sui loro collaboratori, la predisposizione di una serie di schede biografiche dei cosiddetti «gabinettisti» nonché quaranta interviste ad altrettanti protagonisti della storia recente dei gabinetti. Inizialmente concepiti come strutture di supporto, gli uffici di diretta collaborazione del vertice politico hanno finito per rappresentare uno dei gangli vitali delle istituzioni di governo. Le debolezze della politica e della burocrazia li hanno portati ad essere oggettivamente lo snodo essenziale in cui i diversi apparati dello Stato si coordinano tra loro. Un luogo di potere concentrato nelle mani di in un gruppo relativamente ristretto e coeso di grand commis che svolgono all’interno degli uffici di gabinetto una carriera parallela a quella svolta nelle corti giudiziarie o nelle commissioni parlamentari. I tentativi dell’ultimo ventennio di rivederne le funzioni degli uffici di gabinetto non hanno avuto effetti. Esecutivi con orizzonti temporali molto ridotti e dalla ridotta expertise hanno dovuto rivolgersi a coloro che erano in grado di rendere disponibile una profonda conoscenza dei meccanismi di funzionamento delle istituzioni ma anche della rete di relazioni necessarie ad attivarli.

Nei moderni sistemi di giustizia amministrativa la questione dell’effettività della tutela si concentra intorno ad alcuni punti nodali che attengono alla pluralità delle azioni esperibili, al rapporto tra tempo e processo, alla differenziazione delle tutele giurisdizionali, alla concentrazione delle medesime, alla tutela esecutiva e all’esercizio della funzione nomofilattica. L’analisi di questi istituti processuali in Italia e in Germania restituisce oggi due immagini in gran parte sovrapponibili. Il sistema italiano di giustizia amministrativa, spesso prendendo a modello il sistema tedesco, ha infatti conosciuto negli ultimi due decenni una evoluzione straordinaria nel segno dell’effettività della tutela. Tra i due sistemi continuano tuttavia a permanere alcune rilevanti differenze. La causa di queste differenze deve essere ricercata in un diverso grado di effettività garantito dai due ordinamenti giuridici o in un differente bisogno di tutela giurisdizionale nei confronti dei pubblici poteri? Il processo di convergenza tra i due sistemi di giustizia amministrativa è capace di culminare con la loro completa sovrapposizione? A questi interrogativi il saggio cerca di dare risposta mettendo in luce il carattere di estrema concretezza che connota il concetto di effettività della tutela.

Il reclutamento dei dipendenti pubblici è tornato di recente al centro del dibattito: sia nel Regno Unito, ma soprattutto in Francia, è maturata l’idea che i meccanismi di selezione producano una sotto rappresentazione di alcune categorie di persone (donne, portatori di handicap, persone provenienti da ambienti sociali svantaggiati, ecc.) nell’accesso alle professioni di maggior peso all’interno delle istituzioni pubbliche. In Italia, dove questo dibattito non si è aperto, diversi elementi portano a sospettare che il fenomeno sia egualmente presente, pur in assenza di rilevazioni statistiche. Questo saggio mira ad analizzare il sistema dei concorsi per l’accesso all’alta burocrazia alla luce di tale problema. Attraverso un’analisi comparata tra Italia e Francia, Paese dove l’esigenza di democratizzare l’élite amministrativa ha storicamente ispirato l’evoluzione della materia, si verificherà la compatibilità sia della disciplina normativa e sia della prassi amministrativa rispetto al principio di accesso agli impieghi pubblici in condizioni di eguaglianza stabilito dall’art. 51 della Costituzione. La concezione soltanto formale del principio di eguaglianza, unita all’inefficienza delle procedure di selezione, fa sì che nell’ordinamento italiano l’accesso all’impiego pubblico, soprattutto nel caso delle carriere di maggior prestigio, non avvenga — nei fatti — in base a una competizione equa. Un problema di rilevanza anche giuridica, perché depotenzia la funzione democratica del concorso pubblico.

Le riforme che, nell’ultimo decennio, hanno interessato la regolazione europea nei settori della vigilanza finanziaria, dell’energia e delle telecomunicazioni, hanno segnato il superamento del sistema multipolare costituito dalle autorità nazionali in networks, in favore di piattaforme di cooperazione che ruotano intorno ad agenzie e organismi europei indipendenti (EBA, ESMA, EIOPA, ACER e BEREC). Tali organismi, che si differenziano per poteri, autonomia e governance, dalle agenzie europee tradizionali, appaiono in grado di garantire un dialogo più efficace con la Commissione europea e con i regolatori statali, al fine di adottare e applicare uniformemente standard regolatori e best practices comuni. L’istituzione di agenzie europee indipendenti, allora, può essere letta come il segnale dell’avvio di un percorso volto all’istituzione di autorità amministrative indipendenti realmente comunitarie, dotate di compiti di rulemaking e di uno status di indipendenza formalmente riconosciuto a trecentosessanta gradi, soprattutto nei confronti della Commissione europea. L’interpretazione estensiva in tema di deleghe dei poteri da parte delle istituzioni comunitarie, fatta propria dalla giurisprudenza europea, inoltre, permette di agganciare tale processo al principio di legalità e, in ultima analisi, al sistema «costituzionale» comunitario come disegnato dai trattati.

Le Cronache amministrative del 2014-2016 si aprono con un inquadramento delle dinamiche generali degli interventi normativi che maggiormente hanno inciso sull’amministrazione pubblica. In questo contesto, particolare attenzione viene data alla riforma Madia che, nel triennio, ha rappresentato la novità di maggior rilievo. Le Cronache sono quindi divise in due parti. Nella prima, si prendono in considerazione le maggiori innovazioni in tema di organizzazione, personale, finanza, beni, attività e procedimento, provvedimento, contratti, responsabilità, controlli, giustizia ed enti locali. Nella seconda, si analizzano, invece, gli interventi più significativi relativi alle funzioni di ordine, alle funzioni di benessere, nonché al lavoro e alle professioni, alla cultura e ai media, ai lavori pubblici e all’ambiente, ai servizi pubblici alla finanza privata e alla disciplina dell’economia.

L'articolo descrive l’attività normativa del governo nel periodo 2009-2012. Sono stati numerosi gli sforzi nell’azione di contenimento della spesa, finalizzata a conseguire la correzione sostanziale e duratura dell’andamento dei conti pubblici. Altrettanto strategica è stata la politica di liberalizzazione, apparsa prioritaria per la crescita economica del Paese e perseguita attraverso importanti provvedimenti. Per quanto concerne il decentramento di funzioni amministrative, occorre rammentare la centralità della riforma connessa al c.d. «federalismo fiscale». Tuttavia, la politica di decentramento perseguita nella prima fase del quadriennio preso in considerazione ha perso progressivamente slancio a causa delle difficoltà economico-finanziarie del Paese. I progressi riguardanti le politiche di privatizzazione non appaiono significativi nel periodo preso in esame. La normativa in materia di produzione e razionalizzazione è stata alluvionale, anche perché ritenuta strategica allo scopo di contrastare la crisi e favorire la crescita economica. Molto si è compiuto anche sotto il profilo della semplificazione amministrativa.