Simposi
Il metodo morelliano di Fabio Merusi e i suoi possibili sviluppi
Prendendo spunto dalle ricerche, sempre attente ai dati fattuali ed ai contesti storici, dedicate da Fabio Merusi alla giustizia amministrativa, lo scritto analizza l’importanza dell’ancora largamente inesplorato versante organizzativo di una giustizia che andrebbe vista come servizio per meglio mettere a fuoco il cambio di paradigma rispetto all’assetto autoritario dei rapporti amministrativi che caratterizzava il sistema delle origini.
Giustizia amministrativa e processi economici
Il saggio esamina le connessioni tra giustizia amministrativa e sviluppo economico. Muove dalla tesi enunciata di frequente nel dibattito pubblico secondo la quale i giudici amministrativi (Consiglio di Stato e Tribunali amministrativi regionali) costituiscono un fattore di freno che penalizza la crescita dell’economia. Il saggio critica questa tesi anche sulla base di contributi degli scienziati politici e degli economisti. Sostiene in particolare che la rule of law costituisca un presupposto necessario per lo sviluppo di un’economia sana in grado di promuovere la crescita. Il sistema della giustizia amministrativa costituisce una componente importante della rule of law.
«Giustizia nell’amministrazione» e «ingiustizie amministrative» tra passato e presente
Il contributo intende seguire l’evoluzione del sistema italiano di giustizia amministrativa, analizzandone gli sviluppi alla luce di due formule, «la giustizia nell’amministrazione» e le «ingiustizie amministrative», ben note agli studiosi della materia. Le attuali problematiche del sistema, in particolare, sono esaminate con riguardo a tre questioni: la collocazione dell’assetto istituzionale italiano degli strumenti di tutela del cittadino nei confronti delle pubbliche amministrazioni nel panorama comparato; la compresenza di antichi e nuovi elementi di carattere «oggettivo» in un processo ormai a contenuto «soggettivo»; la possibile presenza di latenti insidie per il soggetto privato, pur a fronte dei vantaggi per l’effettività della «giustizia nell’amministrazione», nella posizione di specialità del giudice amministrativo per come risultante ora dalla configurazione costituzionale.
La giustizia nell’amministrazione fra procedimento e processo, fra giurisdizione amministrativa e modelli alternativi di risoluzione delle controversie
Il numero crescente delle controversie di natura economica anche nell’ambito dei rapporti con la pubblica amministrazione ha portato il legislatore ad istituire numerosi modelli alternativi al ricorso giurisdizionale capaci di garantire decisioni caratterizzate da un elevato grado di competenza tecnica e in tempi più rapidi. Ciò che tuttavia sembra essere passato in secondo piano nel dibattito corrente è l’esigenza di giustizia, la quale si esplica tanto sotto il profilo della composizione degli organi decidenti quanto per le regole procedimentali che limitano la partecipazione del privato al procedimento e il suo diritto al contraddittorio. Invero, proprio alla mancanza di terzietà ed imparzialità sembra doversi la scarsa fiducia riposta su questi strumenti. Il saggio, partendo dall’analisi dei rimedi endoprocedimentali — ove s’instaura un primo contraddittorio con la pubblica amministrazione — si concentra sulle varie tipologie di ADR previste dall’ordinamento, affidate talvolta ad organi diversi della medesima amministrazione procedente (come nel caso del c.d. ricorso gerarchico improprio) talaltre ad autorità indipendenti, variamente denominate, le quali spesso finiscono per sovrapporre le loro funzioni regolatorie con l’attività giustiziale. L’articolo infine giunge ad esaminare l’istituto della mediazione nelle controversie con la pubblica amministrazione, già presente in altri ordinamenti europei, ma di non facile importazione.
Servizio e funzione nella giustizia amministrativa
La giustizia amministrativa è sempre stata ritenuta una funzione pubblica, e, in particolare, una funzione dello Stato sovrano; di recente, però, è stata da più parti proposta una lettura della giustizia amministrativa come servizio pubblico, al fine di evidenziare che si tratta di un servizio reso alla collettività. Dal punto di vista concettuale la giustizia amministrativa non può che essere considerata una funzione, poiché l’elemento qualificante non è l’attività materiale, tipica del servizio, ma è invece la qualità dell’atto che costituisce la conclusione dell’esercizio della funzione e cioè della sentenza. Ciò non significa che non si debba prestare particolare attenzione a quegli aspetti della giustizia che la rendono più utile per il cittadino, in particolare consentendo una conclusione del processo che decida la controversia nella sostanza e non si fermi invece a questioni preliminari di carattere processuale. Occorrerà, altresì, prestare attenzione ai poteri attribuiti al giudice amministrativo, al fine di porlo in condizione di attribuire al cittadino il bene della vita per il quale ha agito. Da ultimo, occorrerà procedere anche in via organizzativa e comportamentale affinché il processo amministrativo si concluda in tempi ragionevoli, cosa che non sempre accade.
La visione utilitaristica del processo civile e le ragioni del garantismo
Accade sempre più di frequente che le ragioni del garantismo siano sacrificate sotto il peso della economia processuale. Una tendenza utilitaristica e relativizzatrice delle regole processuali trapela dai disegni del legislatore non meno che dalla prassi. Si assiste inoltre ad una progressiva dequotazione delle regole processuali e della loro cogenza ad opera della Corte di cassazione. Le esemplificazioni sono numerose: in chiave utilitaristica possono essere spiegati il concetto di abuso del processo, le implicazioni processuali del principio di proporzionalità e il recente tentativo di introdurre anche nel processo civile il principio di sinteticità nella redazione degli atti di parte.
La giurisdizione contabile in materia di debito pubblico: una ipotesi da esplorare
Il debito pubblico, il cui contenzioso è storicamente attribuito alla competenza del giudice amministrativo, rientra oggi nel novero delle materie di contabilità pubblica (art. 103 Cost.), suscitando la riflessione circa le possibilità di spostare la competenza decisionale in capo al giudice contabile. Rafforzano tale riflessione il rilievo finanziario ed economico assunto dal debito pubblico, nonché la progressiva espansione della giurisdizione contabile nelle materie di contabilità pubblica, oltre che le più recenti dinamiche in ordine alle modalità di determinazione e gestione del MES (Meccanismo europeo di stabilità), che accompagnano i processi di denazionalizzazione del debito pubblico avviati sin dagli anni Ottanta. Sulla questione si registrano numerosi «responsi contrastanti», sostenuti anche sulla base del quadro legislativo di riferimento (art. 133 c.p.a.), che impone una interpositio legislatoris, che realizzi una riforma organica, improntata al principio di trasparenza dei conti pubblici, della gestione del debito pubblico, le cui controversie non potranno che essere ricondotte nell’ambito del rispetto dei principi costituzionali dell’equilibrio dei bilanci, della sostenibilità del debito pubblico, del buon andamento, della tutela dei diritti e della trasparenza dei conti pubblici.
Articoli
Amministrazione pubblica e progresso civile
La pubblica amministrazione è stata per molto tempo una forza trainante del progresso italiano, contribuendo allo sviluppo giuridico, sociale ed economico del paese. Ad un certo punto, tuttavia, gli apparati pubblici sono diventati un ostacolo allo sviluppo. Fin dall’età giolittiana, l’amministrazione è stata così frammentata da non garantire un coordinamento tra ministeri, enti periferici e altri enti pubblici. Negli ultimi trenta anni, la moltiplicazione di organismi globali e l’emergere di nuovi interessi collettivi hanno reso ancora più difficile governare tale frammentazione. Nel corso del tempo, inoltre, i nuovi compiti e le accresciute dimensioni assunte dalla pubblica amministrazione avrebbero richiesto una modernizzazione delle tecniche gestionali secondo i principi del taylorismo, ma ciò non è accaduto. Ancora oggi i metodi di lavoro delle amministrazioni sono inadeguati e le numerosissime leggi in materia sono state inefficaci. Il personale amministrativo è per lo più di provenienza meridionale e tra ceto politico e classe amministrativa esiste uno iato profondo. La dirigenza amministrativa, pur potendo contare su una serie di garanzie, non riesce a promuovere i necessari miglioramenti organizzativi. L’amministrazione, infine, è ancora caratterizzata da una cultura giuridica troppo formalistica e dalla mancanza di saperi tecnico-scientifici. Ciò si ripercuote negativamente sulla capacità dell’amministrazione di guidare i procedimenti di dotazione infrastrutturale del paese e sugli adempimenti richiesti per lo svolgimento delle attività produttive, che andrebbero semplificati e razionalizzati. Si auspica che l’amministrazione sappia adattarsi alle trasformazioni sociali per tornare ad accompagnare lo sviluppo civile.
Riforme amministrative e sviluppo economico
Lo Stato di diritto fondato su istituzioni democratiche e inclusive e sul primato della legge (rule of law), dotato di un quadro regolamentare stabile, di apparati burocratici competenti e imparziali, nonché di un sistema giudiziario indipendente in grado di garantire la tutela effettiva dei diritti costituisce il contesto migliore per lo sviluppo delle attività economiche. Nell’ultimo quarto di secolo sono state avviate in Italia molte riforme amministrative (e anche costituzionali), che spesso hanno trovato un’attuazione solo parziale. In ogni caso, il nostro Paese non è ancora riuscito a dotarsi di istituzioni e di amministrazioni pubbliche adeguate. Questo obiettivo dovrebbe essere collocato ai primi posti dell’agenda politica dei governi in carica, nella consapevolezza che si tratta di una sfida che richiede condivisione di obiettivi e costanza di impegno. Il saggio esamina, anche sulla base dei contributi delle scienze sociali, il ruolo delle istituzioni, individua le principali carenze nell’assetto delle pubbliche amministrazioni e le possibili riforme. Si sofferma nell’ultima parte sulle condizioni e sugli ostacoli al cambiamento.
«The rulers of the land»: i justices of the peace alle origini del diritto amministrativo inglese
Il saggio, partendo da una rilettura della nota posizione di Dicey circa l’esistenza di un insanabile contrasto tra il droit administratif francese e i principi fondamentali della costituzione inglese, esamina le origini della normazione amministrativa in Inghilterra. Dopo aver sottolineato la strutturale commistione tra amministrazione e giurisdizione, corrispondente alla rappresentazione giustiziale del potere nell’Europa di antico regime su entrambe le sponde della Manica fino all’affermazione postrivoluzionaria del giudice bouche de la loi, si sofferma sulle origini medievali e sullo sviluppo nei secoli della figura del giudice di pace, autorevole magistrato dotato di attribuzioni sia giudiziarie che amministrative. I numerosi e ampi compiti amministrativi attribuiti a partire dal quindicesimo secolo ai giudici di pace, dotati di ampia indipendenza e autonomia nei confronti del potere centrale, li avrebbero resi un ganglio centrale dell’amministrazione locale inglese fino al diciannovesimo secolo, quando nuove esigenze organizzative, finanziarie e sociali avrebbero imposto la nascita e l’espansione di strutture e organismi amministrativi centralizzati destinati a prendere gradualmente il posto delle autorità locali tradizionali. Il saggio conclude affermando che il riconoscimento del quasi totale monopolio dell’attività amministrativa dei giudici di pace fino all’inizio dell’Ottocento contribuisce al superamento della concezione dicotomica delle tradizioni giuridiche di common law e civil law (nel senso di regimi «a diritto comune» e «a diritto amministrativo») frutto della vulgata tramandataci dalla tradizione giuridica europea.
Studi Storici
Gabriele Pescatore e la Cassa per il Mezzogiorno
Gabriele Pescatore (Avellino, 1916 - Roma, 2016) è stato un importante dirigente pubblico italiano della seconda parte del ventesimo secolo. Magistrato, allievo a Napoli di Antonio Scialoja, partecipò giovanissimo alla redazione del nuovo Codice di navigazione. Iniziava frattanto la sua lunga e ininterrotta carriera al Consiglio di Stato, del quale sarebbe stato il presidente dal 1981 al 1986. Nel 1954 fu nominato presidente della Cassa per il Mezzogiorno, carica che mantenne sino al 1976. Ebbe un ruolo cruciale sia nel rapporto con la World Bank, dalla quale anche grazie alla sua amicizia con il banchiere R.E. Black ottenne cospicui finanziamenti, sia nella mediazione tra la classe dirigente meridionale e quella nazionale («grande elimosiniere», fu polemicamente chiamato per l’attenzione che pose nella cura degli interessi locali). Guidò la Cassa nel difficile passaggio da ente di promozione delle opere pubbliche e dello sviluppo agricolo nel Sud a quello (1957) di istituto impegnato nell’investimento industriale. Dal 1986 al 1996 fu giudice costituzionale. Autore di opere giuridiche (specie nel diritto della navigazione) e di saggi sull’esperienza meridionalista, la sua fu però specialmente opera di amministratore e di mediatore politico.
Rassegne
Cronache europee 2018
Le Cronache europee relative al 2018 si aprono con un breve resoconto dei principali eventi politici, economici e istituzionali, tra cui la prosecuzione della procedura per l’uscita del Regno Unito dall’Unione europea (c.d. Brexit) con il raggiungimento della bozza di accordo. Vengono quindi brevemente analizzati i principali sviluppi del processo di integrazione europea, attraverso l’esame delle decisioni adottate dai Consigli europei, delle più importanti normative e dei programmi di maggior rilievo. Secondo il disegno abituale delle Cronache, vengono esaminate le innovazioni istituzionali e giuridiche più significative, i rapporti tra cittadini ed istituzioni europee e le novità relative all’unione economica. Quindi, sono brevemente esaminati gli sviluppi nelle funzioni di regolazione (mercato interno, comunicazioni elettroniche, concorrenza, aiuti di Stato, politica sociale, tutela della salute e del consumatore, tutela ambientale), che sono stati significativi nel 2018, ed in quelle di erogazione (politica agricola comune, ricerca e tecnologia, istruzione, cultura), nonché lo sviluppo delle procedure decisionali di controllo in materia di finanza (bilancio e fondi). Infine, sono presi in esame i progressi relativi allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, alla dimensione esterna e alla politica estera e di sicurezza comune.