Il processo amministrativo dell’emergenza Covid-19

La condizione emergenziale derivante dalla pandemia da Covid-19 ha prodotto effetti rilevanti sulla maggior parte degli ambiti della vita di ciascun individuo. Sul piano giuridico, diverse novità hanno interessato il processo amministrativo, soprattutto per quanto attiene ad alcuni istituti che lo caratterizzano, quali la sospensione dei termini processuali, la tutela cautelare, l’oralità del processo.

 

Il processo amministrativo adattato all’emergenza Covid-19 ha visto la modifica di alcuni suoi istituti rilevanti. Per quel che riguarda la sospensione dei termini, l’articolo 3 del decreto legge 8 marzo 2020, n. 11 ha previsto la sospensione dei termini di cui all’articolo 54 commi 2 e 3 del codice del processo amministrativo fino al 22 marzo 2020. Sul punto il Consiglio di Stato ha reso un parere nell’Adunanza della Commissione speciale del 10 marzo 2020, appositamente istituita, nel quale afferma che il periodo di sospensione riguarda «esclusivamente il termine decadenziale previsto dalla legge per la notifica del ricorso (artt. 29, 41 c.p.a.) e non anche i citati termini endoprocessuali».

In data 17 marzo 2020 è adottato il decreto legge n. 18/2020, nel cui articolo 84 – che abroga il previgente d.l. n. 11/2020 e che è stato convertito con la legge 24 aprile 2020, n. 27 – è stata prevista la sospensione di tutti i termini relativi al processo amministrativo fino al 15 aprile 2020 ed è stato disposto il rinvio d’ufficio a data successiva di tutte le udienze pubbliche o camerali fissate fino a quella data. Ancora, nell’articolo 36, comma 3 del decreto legge 8 aprile 2020, n. 23 – successivamente convertito con la legge 5 giugno 2020, n. 40 – è stato previsto che fossero ulteriormente sospesi, dal 16 aprile al 3 maggio 2020 inclusi, esclusivamente i termini per la notificazione dei ricorsi, fatta eccezione per i procedimenti cautelari. Da ultimo, il decreto legge 30 aprile 2020, n. 28 – convertito con la legge 25 giugno 2020, n. 70 – in cui l’articolo 4 apre con la proroga dal 30 giugno al 31 luglio 2020 del periodo in cui le udienze dovranno essere svolte in base alle prescrizioni di cui all’articolo 84 del d.l. n. 18/2020.

Tralasciando le ovvie considerazioni sulla confusione generata da tali norme, tra loro contraddittorie, dubbi in ordine alla legittimità della previsione relativa alla sospensione dei termini che sia limitata alla mera notificazione dei ricorsi permangono, circa l’esistenza di un potenziale nocumento al diritto di difesa e alla parità delle armi delle parti in causa. Tale disposizione privilegia infatti inevitabilmente la posizione del ricorrente: mentre chi deve agire in giudizio può usufruire della sospensione, lo stesso non può dirsi per le altre parti.

Un ulteriore ambito inciso dalle nuove misure attuate nella fase emergenziale è quello relativo alla tutela cautelare e nell’articolo 3 del d.l. n. 11/2020 è stato disposto che i procedimenti cautelari fossero decisi, su richiesta di almeno una delle parti, nella forma del rito monocratico, con trattazione collegiale fissata a data successiva al 22 marzo 2020.

Nel successivo d.l. n. 18/2020 è stato previsto che i procedimenti cautelari promossi o pendenti dal 8 marzo 2020 e fino al 15 aprile 2020, fossero decisi con decreto monocratico dal presidente o dal magistrato da lui delegato, rinviando la trattazione collegiale a una data successiva al 15 aprile 2020: la trattazione monocratica poteva quindi dipendere da un’iniziativa di parte, come desumibile dal d.l. n. 11/2020. È stato statuito ancora che tale tutela cautelare monocratica dovesse essere assunta nel rispetto dei termini di cui all’articolo 55, comma 5, c.p.a.: è stata erogata nella forma del rito monocratico, rispettando i termini di almeno venti giorni dalla notifica e di dieci giorni dal deposito del ricorso – salvo che non ricorresse il caso di cui all’articolo 56, comma 1 c.p.a., di estrema gravità e urgenza. Per i procedimenti cautelari per i quali fosse stato emanato decreto monocratico di accoglimento totale o parziale, la trattazione collegiale è stata fissata a partire dal 6 aprile 2020, salvo che una delle parti avesse depositato istanza di rinvio entro due giorni liberi prima dell’udienza. Le domande cautelari già proposte e quelle antecedenti al 15 aprile 2020 devono essere decise con decreto del presidente o del magistrato da quest’ultimo delegato, risultando sufficiente la sussistenza di un pregiudizio grave e irreparabile e non anche l’estrema gravità e urgenza, al sussistere delle quali sarebbe rimasta salva la possibilità di richiedere le misure cautelari provvisorie.

Il Presidente del Consiglio di Stato, nelle note del 19 marzo 2020, è risultato propendere verso la medesima interpretazione: «in base all’art. 3 del d.l. n. 11/2020, la tutela cautelare monocratica presupponeva l’istanza di parte; invece in base all’art. 84, comma 1, del d.l. n. 18/2020, la tutela cautelare monocratica è “sostitutiva ex lege” di quella collegiale, per i procedimenti cautelari promossi o pendenti fino al 15 aprile 2020 incluso. Tuttavia, nel comma 1 dell’art. 84 è stata distinta la tutela monocratica “sostitutiva” di quella collegiale in ragione della situazione emergenziale da Covid-19 dalla tutela monocratica in senso proprio; la prima è stata ancorata ai presupposti e termini della tutela cautelare collegiale (art. 55 c.p.a.) e ha mutuato dalla tutela cautelare monocratica “ordinaria” solo il rito dell’art. 56 c.p.a.; la seconda è stata collegata ai presupposti e termini della tutela cautelare monocratica “ordinaria”».

Limitazioni importanti ha subito anche l’oralità del processo. Nel d.l. n. 11/2020 si è previsto che le controversie fissate per la trattazione fino al 31 maggio passassero in decisione sulla base degli atti, salvo che almeno una delle parti chiedesse la discussione orale. Ai sensi del d.l. n. 18/2020, articolo 84, comma 5, le controversie fissate per la trattazione, tra il 15 aprile e il 30 giugno 2020, sono passate in decisione sulla base degli atti depositati e senza discussione orale. Tale previsione è stata mitigata con l’introduzione del d.l. n. 28/2020, con l’inserimento della possibilità che, dal 30 maggio al 31 luglio 2020, potesse essere richiesta la discussione orale – congiuntamente da tutte le parti, ovvero su accoglimento del presidente del collegio rispetto alla domanda di una parte o d’ufficio dallo stesso. Il sistema quindi vede modificati i propri presupposti, con la mutazione del contraddittorio cartolare coatto in oralità condizionata.

Il processo amministrativo adattato all’emergenza da Covid-19 non sembra essere in grado di garantire una tutela che possa definirsi piena ed effettiva. Gli istituti più fortemente incisi dai provvedimenti finora adottati sono infatti i medesimi attraverso i quali il principio di effettività della tutela si declina. La concreta attuazione del processo amministrativo da remoto transita necessariamente attraverso la semplificazione e la celerità ed è avvenuta proprio contemporaneamente – e, per certi versi, grazie – alla pandemia. L’assetto attuale dovrebbe rappresentare quindi un punto di partenza e non di arrivo da cui muovere nella direzione del perfezionamento della tutela, tenendo fermi i presupposti su cui si fonda e modificandone l’espressione.