Limiti e prospettive dei processi di trattamento dei dati ambientali (pt. 3)

*Le opinioni qui espresse hanno carattere personale e non impegnano in nessun modo l’amministrazione di appartenenza dell’autore.

Si conclude la serie dedicata alle criticità dei processi di trattamento dei dati ambientali. Il primo e il secondopost restituiscono un quadro disarmonico. Muovendosi tra normative parzialmente sovrapposte (AIA ed E-PRTR), le pubbliche amministrazioni acquisiscono i medesimi dati attraverso distinti sistemi informativi, che non comunicano tra loro. Successivamente, pubblicano i dati raccolti con un diverso grado di apertura, che determina la maggiore o minore possibilità di riuso o, in altre parole, la maggiore o minore qualità. Pertanto, in questo ultimo post analizzeremo la portata di alcune soluzioni tese a coordinare l’azione amministrativa, per cercare di risolvere i problemi rilevati.

Il presupposto per un intervento è la riforma operata dalla dir. UE 2024/1785, che obbligherà le autorità competenti in materia di AIA a pubblicare online anche i dati degli autocontrolli (art. 24, par. 3, lett. b, dir. 2010/75/UE). La pubblicazione di dati da parte del settore pubblico è disciplinata dalle linee guida prodotte dall’Agenzia per l’Italia digitale (AGID), che richiedono di pubblicare i dati in un formato aperto e leggibile meccanicamente, che raggiunge un punteggio di almeno tre stelle nella loro classifica (ad esempio, in formato .csv). Inoltre, i dati relativi agli autocontrolli (e alle dichiarazioni PRTR) sono riconosciuti serie di dati di elevato valore ai sensi della dir. UE 2019/1024 (§2.1, allegato, reg. esec. UE 2023/138). Pertanto, come meglio specificato da ulteriori linee guida dell’AGID, devono essere messi a disposizione per il riutilizzo anche tramite application programming interface (API) (art. 6, comma 8, d.lgs. 36/2006).

Le evidenze fornite ai precedenti post dimostrano che le autorità competenti dovranno adeguare i propri sistemi informativi per rispettare i sopracitati requisiti. In tal senso, il lavoro dal quale questa serie prende spunto suggerisce di introdurre un nuovo software per la gestione integrata dei dati degli autocontrolli e delle dichiarazioni PRTR, sviluppato a partire dall’Applicativo informatico per la conduzione degli autocontrolli (AICA) di ARPA Friuli Venezia-Giulia e dall’Applicativo integrato di autocontrollo (AIDA) di ARPA Lombardia. Infatti, entrambi gli strumenti hanno dimostrato di poter estrarre basi di dati qualitativamente idonee alla successiva pubblicazione.

La proposta è coerente con la disciplina sul riuso del software della pubblica amministrazione (artt. 68 e 69, d.lgs. 82/2005). Infatti, una ricerca condotta dal Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA) ha rilevato che sia l’AICA che l’AIDA sono stati sviluppati dal personale interno delle rispettive agenzie (linee guida SNPA 39/2022). Non si dovrebbero perciò incontrare ostacoli, in termini di tutela della proprietà intellettuale, nel mettere a disposizione i loro codici sorgente e le relative documentazioni sul portale Developers Italia.

Questo nuovo software, una volta esteso a tutte le amministrazioni interessate, potrebbe risolvere i problemi legati alla sovrapposizione dei processi di raccolta dei dati degli autocontrolli e delle dichiarazioni PRTR e, contemporaneamente, i problemi legati alla qualità dei dati degli autocontrolli pubblicati.

Nello specifico, le imprese avrebbero a disposizione un unico sistema per comunicare tutti i dati richiesti dalle citate normative ambientali, anche se le proprie installazioni dovessero ricadere in regioni diverse. Parallelamente, si assisterebbe a una profonda digitalizzazione dei procedimenti amministravi, aprendo alla possibilità di introdurre ulteriori innovazioni, come modelli di intelligenza artificiale per supportare, ad esempio, le attività di controllo (già realtà in altri ambiti, come quello fiscale). Infine, verrebbe resa pubblica una nuova e completa base di dati sulle prestazioni ambientali delle installazioni più inquinanti. Da un lato, essa potrebbe migliorare il livello di partecipazione dei cittadini alle attività decisionali; dall’altro, potrebbe fornire a imprenditori informazioni chiave per sviluppare tecnologie innovative da proporre sul mercato. Quanto al settore pubblico, una base di dati in tal senso fungerebbe da supporto per nuove politiche guidate una logica evidence-based.

Introdurre un software di questo tipo richiederebbe però un intervento sul piano legislativo, motivo per cui il lavoro sottolineava l’occasione offerta dal recepimento della dir. UE 2024/1785. Infatti, nell’attuale ordinamento non esiste nessuna norma che disponga l’integrazione dei processi di raccolta dei dati degli autocontrolli e delle dichiarazioni PRTR: i primi restano disciplinati dal d.lgs. 152/2006, le seconde dal d.P.R. 157/2011. Inoltre, guardando alla gestione interna e alla successiva pubblicazione dei dati degli autocontrolli, non esiste nemmeno una disposizione che vincoli le autorità competenti a utilizzare un software specifico come l’AICA o l’AIDA.

Tuttavia, lo schema di decreto legislativo di recepimento della nuova direttiva, già esaminato in Parlamento e approvato dal Consiglio dei ministri lo scorso 16 settembre (atto del Governo n. 420), non prevede tali modifiche. In perfetta aderenza al dettato comunitario, il testo si limita a confermare che le autorità competenti in materia di AIA, d’ora in avanti, dovranno pubblicare online anche i dati degli autocontrolli (art. 11, comma 1, lett. b). Nulla dice, invece, sulle caratteristiche dello strumento che dovrà essere utilizzato per gestire i dati, che è propedeutico a una pubblicazione rispettosa dei requisiti di qualità stabiliti dall’AGID. Non è affrontata nemmeno la questione della sovrapposizione tra i processi di raccolta dei dati degli autocontrolli e delle dichiarazioni PRTR, che richiederebbe una revisione in applicazione del principio dell’unicità dell’invio. In sostanza, viene a mancare il presupposto normativo che avrebbe legittimato l’introduzione del nuovo software per il trattamento integrato dei dati ambientali.

In secondo luogo, ad aprile di quest’anno, l’ISPRA ha adottato un nuovo applicativo per la raccolta onlinedelle dichiarazioni PRTR, denominato Applicativo PRTR. Appare perciò improbabile che questo sistema, di recente introduzione, possa essere dismesso nel breve periodo in favore del software che abbiamo proposto. Oltretutto, l’Applicativo PRTR non è stato progettato per raccogliere anche i dati degli autocontrolli, per cui potrebbe essere utilizzato per tale scopo solo all’esito di modifiche sostanziali. Infatti, non tutte le installazioni in regime di AIA sono tenute a presentare la dichiarazione PRTR e quest’ultima non esaurisce gli autocontrolli prescritti dalla prima (nel nuovo quadro normativo, la relazione è vera all’inverso). Inoltre, perseguire questa strada richiederebbe di garantire l’accesso all’applicativo a tutti gli enti di controllo regionali (le ARPA) e a tutti i comuni sede delle installazioni.

Ciononostante, l’Applicativo PRTR rappresenta uno strumento ulteriore all’AICA e all’AIDA in grado di raccogliere i dati ambientali in modo digitalizzato e, soprattutto, organizzato. Infatti, il «manuale utente ad uso del dichiarante» pubblicato dall’ISPRA evidenzia uno schema di caricamento dei dati del tutto simile ai software di ARPA Friuli Venezia-Giulia e di ARPA Lombardia. Non è specificata la possibilità di estrarre basi di dati cumulative, che pare però più attinente al manuale dedicato alle autorità competenti. Nello scrivere il presente post si è provato a ottenere il manuale in questione, ma la richiesta di accesso è stata respinta; inoltre, non si sono verificate le capacità operative dello strumento attraverso una richiesta massiva di dati, in quanto la prima campagna di raccolta delle dichiarazioni PRTR tramite il nuovo applicativo non si era ancora conclusa. Tuttavia, è ragionevole ipotizzare che l’Applicato PRTR disponga di una tale funzione, dal momento che i dati raccolti devono essere poi trasmessi cumulativamente alla Commissione europea per la pubblicazione online sul Portale europeo delle emissioni industriali.

In conclusione, esistono numerose alternative che dimostrano come sia tecnicamente possibile migliorare l’efficacia e l’efficienza dell’intero ciclo di trattamento dei dati ambientali. Ciò che manca, in realtà, è un intervento organico del legislatore, in grado di sintetizzare le discipline sovrapposte e dare l’impulso necessario all’introduzione di nuovi strumenti digitali. Significativa, in questo senso, è la clausola di invarianza finanziaria riportata all’art. 45 dello schema di decreto legislativo di recepimento della dir. UE 2024/1785. Pertanto, tutte le autorità competenti sul territorio nazionale non godranno di finanziamenti aggiuntivi, pur dovendo pubblicare ex novo i dati degli autocontrolli. Il che rinnova i dubbi circa la capacità di adempiere a questo compito, considerati gli stringenti requisiti di qualità dei dati che la normativa impone.

Il futuro del trattamento dei dati ambientali non sembra perciò destinato alla piena interoperabilità delle banche dati, come ipotizzato nel primo post della serie. Non sembra nemmeno quello di un unico software per la gestione, come suggerito in questa sede. Appare più una proiezione della realtà raccontata nel secondo post, dove la qualità dei dati è subordinata alle contingenze e alle scelte organizzative di ciascuna amministrazione.

Il mancato cambio di traiettoria giustifica il richiamo al noto Rapporto Giannini del 1979, dove si evidenziava che «[…] i sistemi informativi non servono più alle amministrazioni per fatti di gestione interna, ma servono proprio per amministrare, si proiettano cioè sempre più verso l’esterno». Infatti, la connotazione operativa di questa citazione apre a un primo e, seppur parziale, rimedio. Le amministrazioni più virtuose potrebbero collaborare con altre realtà per diffondere le proprie innovazioni, ad esempio tramite una comunità di pratica. In questo modo, anche in mancanza di un intervento diretto del legislatore, si potrebbero limitare gli impatti che l’«esterno» subisce dall’incompleta digitalizzazione dei procedimenti amministrativi.