Limiti e prospettive dei processi di trattamento dei dati ambientali (parte 1 di 3)

*Le opinioni qui espresse hanno carattere personale e non impegnano in nessun modo l’amministrazione di appartenenza dell’autore.

L’elevato volume di dati ambientali in circolazione riflette la crescente importanza che la materia ha assunto negli anni. Ad esempio, l’etichetta «ambiente» racchiude oggi circa il nove per cento dei set di dati pubblicati sui portali istituzionali dell’Italia e dell’Unione europea. Ciononostante, i processi di trattamento presentano ancora significativi profili inefficacia e inefficienza, che pregiudicano la qualità dell’informazione messa a disposizione. Con questa serie, che si compone di tre post, esploreremo tali criticità e cercheremo di fornire alcune soluzioni operative. Discuteremo per primi i limiti che caratterizzano la fase iniziale di un processo di trattamento, cioè quella di raccolta dei dati.

La serie evolve da un precedente lavoro pubblicato al primo numero del sesto volume della Rivista Italiana di Public Management  e, come quest’ultimo, si concentra sui dati relativi alle prestazioni ambientali delle attività produttive maggiormente inquinanti. In Unione europea, questi dati viaggiano attraverso due flussi distinti: il primo disciplinato dalla dir. 2010/75/UE, il secondo dal reg. CE 166/2006. Di seguito, analizzeremo come la parziale sovrapposizione tra le due norme determini una duplicazione degli obblighi che gravano sulle imprese e sulle pubbliche amministrazioni.

La dir. 2010/75/UE subordina l’esercizio delle installazioni industriali e agroindustriali maggiormente inquinanti all’ottenimento di un’autorizzazione, che in Italia prende il nome di autorizzazione integrata ambientale (AIA) e trova la propria disciplina di dettaglio nel d.lgs. 152/2006. L’AIA impone monitoraggi periodici delle prestazioni ambientali di ciascuna installazione autorizzata, noti come autocontrolli in quanto svolti dai rispettivi gestori. Con frequenza almeno annuale, i gestori devono trasmettere i risultati degli autocontrolli all’autorità competente, all’ente di controllo e al comune ove ha sede l’installazione (art. 29-sexies, comma 6, d.lgs. 152/2006). In base alla tipologia di attività, l’autorità competente è individuata nel Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica (MASE) o nelle regioni e/o province, mentre l’ente di controllo è rappresentato dall’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) per le AIA statali e dalle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA) per le AIA regionali e/o provinciali. Dopo la ricezione, l’autorità competente ha l’obbligo di mettere i dati degli autocontrolli a disposizione del pubblico; nel farlo, può scegliere se pubblicarli sul proprio sito web o se renderli disponibili alla consultazione presso gli uffici (art. 29-decies, comma 2).

In parallelo, il reg. CE 166/2006 istituisce il registro europeo delle emissioni e dei trasferimenti di inquinanti (European pollutant release and transfer register, E-PRTR), amministrato dalla Commissione europea e dall’Agenzia europea per l’ambiente. Il registro raccoglie i dati sulle prestazioni ambientali dei complessi industriali e agroindustriali che i gestori comunicano annualmente all’autorità competente del proprio Stato membro (art. 7, reg CE 166/2006). In Italia, ai sensi dell’art. 3, comma 1, d.P.R. 157/2011, l’autorità competente a ricevere le cd. dichiarazioni PRTR è l’ISPRA, mentre il MASE è il soggetto titolato a inviare i dati alla Commissione europea. I dati raccolti devono essere messi a disposizione del pubblico in modo gratuito, continuo e accessibile via Internet (artt. 4, par. 2 e 10, par. 1, reg CE 166/2006). Di conseguenza, l’E-PRTR è oggi pubblicato nel Portale europeo delle emissioni industriali, tramite cui è possibile sia consultare i dati online sia scaricarli come un’unica base di dati, denominata Industrial reporting dataset (IRD).

A complicare ulteriormente il quadro, le dichiarazioni PRTR devono essere inviate anche all’autorità competente in materia di AIA, che esegue un controllo sulla qualità dei dati forniti dai gestori (art. 3, comma 2, d.P.R. 157/2011). Inoltre, un complesso tenuto a presentare la dichiarazione PRTR coincide frequentemente con un’installazione in regime di AIA e i dati oggetti oggetto della prima rappresentano una parte degli autocontrolli prescritti da quest’ultima. Infine, con l’obiettivo di aumentare ulteriormente la coordinazione tra i due istituti, la dir. 2010/75/UE è stata modificata dalla dir. UE 2024/1785, oggi in fase di recepimento, mentre il reg. CE 166/2006 è stato sostituto dal reg. UE 2024/1244, che si applicherà dal 1° gennaio 2028.

Ai fini del presente lavoro, è sufficiente evidenziare che, in materia di AIA, l’art. 24, par. 3, lett. b) della novellata dir. 2010/75/UE estenderà anche agli autocontrolli l’obbligo di pubblicazione tramite Internet. Parallelamente, il concetto di installazione sostituirà quello di complesso come unità di riferimento alla quale ricondurre le prestazioni ambientali delle dichiarazioni PRTR (art. 6, par. 1, reg. UE 2024/1244). Inoltre, l’obbligo di presentare la dichiarazione PRTR sarà esteso a tutte le tipologie di attività regolamentate dalla dir. 2010/75/UE, fermo restando il superamento di una soglia di emissioni o trasferimenti di sostanze inquinanti o rifiuti (allegato I). Infine, verrà ampliato il contenuto delle dichiarazioni, che comprenderanno dati tipicamente oggetto di autocontrollo come l’utilizzo di acqua, energia e materie prime, il volume di produzione e le ore di lavoro (art. 6, par. 1).

Non sono previste, invece, nuove e significative disposizioni sulle modalità di comunicazione dei dati da parte dei gestori. Attualmente, gli autocontrolli sono trasmessi a mezzo PEC all’autorità competente, fatta eccezione per un ristretto numero di amministrazioni che si sono dotate di software per la raccolta. Similmente, fino all’anno 2025, anche le dichiarazioni PRTR venivano tramesse dai gestori a mezzo PEC, mentre, da quest’anno, l’ISPRA ha messo a disposizione un applicativo online. Pertanto, in mancanza di una disposizione che armonizzi le modalità di raccolta, gli stessi dati continueranno a viaggiare attraverso due canali paralleli e l’autorità competente in materia di AIA continuerà a riceverli entrambi in modi e momenti diversi.

Un esempio dimostra meglio che la maggiore coordinazione tra i due istituti continuerà a tradursi in una duplicazione degli adempimenti amministrativi. Si prenda un allevamento intensivo di polli da carne, soggetto ad AIA se in grado di ospitare più di 40.000 animali. Come autocontrolli, l’allevamento deve monitorare e comunicare, almeno annualmente, parametri quali il consumo di acqua e di energia e le emissioni di ammoniaca in aria (sia totali sia divise nelle diverse fasi del ciclo produttivo). Inoltre, lo stesso allevamento, se emette in aria più di 10.000 kg/anno di ammoniaca, deve presentare ogni anno la dichiarazione PRTR per comunicare le quantità di acqua e di energia consumate e le emissioni totali di ammoniaca in aria.

È evidente come questa modalità di gestione dei dati si contrapponga alle principali direttrici del processo di digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni, su tutte il principio dell’unicità dell’invio. Il contrasto ideologico ha però chiare radici di natura tecnica, dal momento che la digitalizzazione dei procedimenti amministrativi poggia su requisiti abilitanti come l’interoperabilità delle banche dati. Un esempio in tal senso è rappresentato dal fascicolo virtuale dell’operatore economico (FVOE), che, pur con le sue imperfezioni, consente alle pubbliche amministrazioni di accedere autonomamente ai documenti necessari per la gara già comunicati dagli offerenti in altre sedi.

In questa direzione, il d.lgs. 103/2024, recante «Semplificazione dei controlli sulle attività economiche», costituisce un timido progresso che sfiora la disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale. Nello specifico, l’art. 4, comma 1 impone alle amministrazioni che svolgono controlli (come l’ISPRA o l’ARPA) di consultare, prima di avviare attività di vigilanza, il fascicolo informatico di impresa tenuto dalle camere di commercio e di alimentare tale fascicolo con gli esiti dei controlli eseguiti. Il successivo comma 2 prescrive alle amministrazioni di avvalersi dei dati contenuti nel fascicolo informatico per coordinare, programmare e svolgere i propri controlli. Il comma 3, invece, vieta alle amministrazioni di chiedere alle imprese di produrre documenti e informazioni «già disponibili nel fascicolo informatico o comunque in loro possesso». Infine, il comma 4 dispone il potenziamento delle infrastrutture delle amministrazioni coinvolte in attività di controllo, in particolare per quanto riguarda la loro interoperabilità attraverso la Piattaforma digitale nazionale dati.

Difficilmente, però, la riforma operata dal d.lgs. 103/2024 costituirà un “gemello” ambientale del FVOE.  In primo luogo, la clausola di invarianza finanziaria contenuta all’art. 13 pone seri interrogativi sull’effettiva capacità delle amministrazioni di modificare i propri sistemi informativi in linea con le previsioni dell’art. 4, comma 4. In secondo luogo, l’etichetta «controlli sulle attività economiche» abbraccia una molteplicità di discipline estranee a quella ambientale, come l’edilizia e la sicurezza sul lavoro. In terzo luogo, i dati relativi agli autocontrolli e alle dichiarazioni PRTR non verranno inseriti nel fascicolo informatico di impresa in modo diretto e costante, ma soltanto al termine di procedimenti di controllo, probabilmente all’interno di relazioni di sintesi dell’organo controllore (cioè, gli «esiti dei controlli eseguiti» menzionati all’art. 4, comma 1).

Pertanto, almeno nel breve periodo, non si prospetta l’introduzione di uno strumento in grado, da un lato, di razionalizzare gli obblighi di comunicazione dei gestori e, dall’altro, di costituire un fascicolo unico contente i dati sulle prestazioni ambientali delle attività industriali e agroindustriali maggiormente inquinanti.

La mancata interoperabilità dei sistemi informativi deputati al trattamento dei dati ambientali si traduce, inevitabilmente, in maggiori oneri amministrativi per i singoli gestori. Il che contrasta con gli orientamenti politici nazionali e comunitari, tesi invece alla semplificazione dei rapporti pubblico-privato. Nondimeno, se guardiamo alla pubblica amministrazione nel suo complesso, la presenza di più realtà che raccolgono il medesimo dato determina un’inefficienza generale dell’attività amministrativa. La discrasia è rinvenibile anche sul piano decisionale, dove la mancata interoperabilità si contrappone alla natura trasversale della disciplina ambientale. Quando il numero di soggetti chiamati a deliberare su una materia è elevato, un patrimonio comune di conoscenze diviene un elemento di garanzia del coordinamento delle azioni.

Nonostante le numerose criticità evidenziate, l’analisi che abbiamo compiuto è soltanto parziale. Infatti, nel prossimo post della serie approfondiremo i limiti delle successive fasi del processo di trattamento, in particolare l’organizzazione e la pubblicazione dei dati. Tratteremo, inoltre, degli effetti che queste hanno sulla possibilità di riuso dei dati e dimostreremo come la tecnologia possa interferire con l’esercizio dei diritti fondamentali dei cittadini.