L’Orchestratore ANAC: lo strumento digitale per “armonizzare” i flussi informativi negli appalti

La rivoluzione digitale, che ha interessato la pubblica amministrazione all’indomani della crisi pandemica del 2020, sostenuta dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), nell’ambito del programma europeo Next Generation EU, ha reso necessario, con specifico riferimento al settore degli appalti pubblici, il ricorso a strumenti volti alla semplificazione delle procedure. La digitalizzazione è, infatti, divenuta obbligatoria, a partire dal 1° gennaio 2024, per l’intero ciclo di vita dei contratti pubblici, secondo quanto disposto dal nuovo Codice (decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36).

In tale contesto si è affermata, anche nel lessico giuridico italiano, la nozione di e-procurement, che rappresenta uno dei pilastri del nuovo “Piano Nazionale Anticorruzione 2025”, approvato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione “ANAC” (Piano Nazionale Anticorruzione 2025 – Del. n.19 del 28 gennaio 2026 – www.anticorruzione.it), ossia di «ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale» (si veda: G. Carlotti, I principi nel Codice dei contratti pubblici: la digitalizzazione, in Giustizia Amministrativa – Carlotti, I principi nel Codice dei contratti pubblici: la digitalizzazione), agevolato dalla piattaforma dei contratti pubblici (https://www.anticorruzione.it/-/piattaforma-contratti-pubblici). Un elemento fondamentale di tale ecosistema è rappresentato dalla Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici “BDNCP”, gestita in via esclusiva da ANAC ai sensi dell’art. 23 del citato Codice, che costituisce il punto di convergenza dei flussi informativi.

Al fine di agevolare il coordinamento dei dati da trasmettere da parte delle stazioni appaltanti verso la menzionata Banca Dati si segnala la recente introduzione, da parte di ANAC, di uno strumento digitale, chiamato “Orchestratore”. La denominazione prescelta per tale strumento, che si configura come un file Excel, riflette l’evoluzione, non solo tecnologica, ma anche terminologica, che ha interessato il processo di digitalizzazione del settore dei contratti pubblici. Il verbo “orchestrare”, infatti, il cui sostantivo (dal greco ὀρχήστρα, si veda: Treccani, Orchestra, in Vocabolario on line, Istituto della Enciclopedia Italiana, https: www.treccani.it/vocabolario/orchestra/) indicava originariamente lo spazio del teatro greco destinato alla danza del coro e nel tempo esteso all’attività di direzione e coordinamento dell’esecuzione musicale (Treccani, Orchestrare, in Vocabolario on line, Istituto della Enciclopedia Italiana, disponibile all’indirizzo: https://www.treccani.it/vocabolario/orchestrare/), è oggi impiegato, in senso figurato, per indicare l’organizzazione e la gestione di processi complessi. In coerenza con tale evoluzione, l’Orchestratore, tramite l’interoperabilità con le piattaforme di approvvigionamento digitale “PAD”, è finalizzato al governo e alla gestione dei dati, in quanto organizza i flussi informativi e le schede, differenziate in base alla tipologia e alle fasi della procedura, che le stazioni appaltanti sono tenute a trasmettere alla BDNCP.

L’introduzione di tale strumento si inserisce nel quadro di un più ampio e continuo processo evolutivo che ha interessato la digitalizzazione del settore dei contratti pubblici.

L’esigenza di adottare soluzioni digitali più integrate e interoperabili, per rendere più celeri, trasparenti ed efficienti le procedure di gara, affonda, infatti, le proprie radici in un contesto antecedente (a tal proposito: parere del Consiglio di Stato, sez. Consultiva per gli Atti Normativi, del 26 novembre 2020, n. 1940, in www.giustizia-amministrativa.it) a quello del vigente Codice dei contratti pubblici, ove erano già in uso strumenti come il Mercato Elettronico della pubblica Amministrazione (MEPA).

Tale necessità, infatti, si è progressivamente intensificata a livello europeo, nel quadro della strategia Europa 2020 (Comunicazione della Commissione Europa 2020: Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva (COM(2010) 2020 final) Bruxelles, 3 marzo 2010, in EUROPA 2020 Una strategia per una crescita intelligente, sos… – EUR-Lex), che mirava a promuovere un’economia “intelligente, sostenibile e inclusiva”, nonché a realizzare un mercato unico digitale.

In tale contesto, già l’art. 44 del previgente Codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50) prevedeva l’adozione di successivi atti, volti a definire le modalità per attuare la cd. digitalizzazione degli appalti, garantendo anche l’interoperabilità dei dati tra le pubbliche amministrazioni, necessaria a semplificare le procedure e a rendere più efficiente l’attività amministrativa, attraverso la condivisione di dati tra sistemi informativi diversi. A tal fine, veniva emanato il decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della Funzione Pubblica, del 12 agosto 2021, n. 148, che definiva i principi e le caratteristiche dei sistemi digitali degli appalti pubblici.

È, tuttavia, a seguito della crisi pandemica da COVID-19 che la pubblica amministrazione ha subito una vera e propria trasformazione digitale, che ha determinato un’accelerazione nell’adozione di strumenti digitali anche nel settore dei contratti pubblici (G. Carlotti, op. cit., in Giustizia Amministrativa – Carlotti, I principi nel Codice dei contratti pubblici: la digitalizzazione). Con il decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77, si è, infatti, consolidato il ricorso alla digitalizzazione quale metodo di semplificazione procedimentale, efficientamento amministrativo e innovazione dell’azione pubblica.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici, già citato, configura la digitalizzazione come un processo sistemico e strutturale nei contratti pubblici, dettando appositi principi e sancendo diritti, tra i quali: “la neutralità tecnologica; la tracciabilità; la trasparenza; la protezione dei dati personali; la sicurezza informatica; l’unicità dell’invio e del luogo di pubblicazione; l’accessibilità ai dati e alle informazioni; l’interoperabilità e l’interconnessione delle banche dati e delle piattaforme pubbliche; la conoscibilità degli strumenti utilizzati dalle stazioni appaltanti” (P. Clarizia, La digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dell’appalto, pp. 81 e 82, in M. Macchia (a cura di) Costruire e acquistare, Giappichelli Editore, 2024).

L’intento del legislatore di consolidare la digitalizzazione, quale principio organico dell’azione pubblica, emerge dalle disposizioni (19-36) dedicate a tale disciplina (F. Tallaro, La digitalizzazione del ciclo dei contratti pubblici, in Giustizia Amministrativa – Tallaro, La digitalizzazione del ciclo dei contratti pubblici). A tal proposito, è stato osservato che si tratterebbe non di un principio valoriale, ma, piuttosto, di un principio strumentale, ovvero “una regola generale dell’azione amministrativa, che la informa in quanto idonea ad assicurare il raggiungimento delle finalità cui l’azione pubblica è preposta” (F. Tallaro, op. cit. pag. 2, in Giustizia Amministrativa – Tallaro, La digitalizzazione del ciclo dei contratti pubblici).

Le attività comprese nell’intero ciclo dei contratti devono essere svolte mediante piattaforme e servizi digitali integrati in un ecosistema unitario, operanti in piena interoperabilità funzionale, in modo da garantire lo scambio automatico e continuo di dati e informazioni. Eventuali malfunzionamenti dei sistemi impiegati, infatti, possono incidere direttamente sul regolare svolgimento della procedura di gara, da cui emerge la necessità della loro regolare cura e manutenzione (si veda a tal proposito: Gaia Picciau, Il malfunzionamento delle piattaforme digitali nelle procedure di affidamento, in IRPA, Osservatorio Stato digitale, https://www.irpa.eu/il-malfunzionamento-delle-piattaforme-digitali-nelle-procedure-di-affidamento/).

L’efficacia del processo di digitalizzazione della contrattualistica pubblica è, tuttavia, subordinata non solo all’innovazione infrastrutturale, ma, soprattutto, alla qualificazione del personale. In tale quadro, la formazione continua e gli investimenti nella sicurezza informatica emergono quali leve essenziali per l’effettiva attuazione del modello digitale, ai quali si affianca, l’utilizzo di strumenti di guida e supporto operativo.

In questo contesto, l’Orchestratore ANAC assume un ruolo centrale: non solo traduce operativamente la logica dell’ecosistema digitale, ma funge da vero e proprio manuale operativo, strutturando e uniformando i flussi informativi e le relative schede che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a trasmettere alla BDNCP, assicurando l’interoperabilità tra le piattaforme digitali e l’ANAC (si vedano a tal proposito: LentePubblica, Nuovo Orchestratore ANAC 2025: tutto quello che i RUP devono sapere per assolvere gli obblighi informativi sui contratti pubblici, https://lentepubblica.it/pa-digitale/nuovo-orchestratore-anac-2025-tutto-quello-che-i-rup-devono-sapere/; DigitalPA, Nuovo Orchestratore ANAC 2025: guida pratica per RUP e collaboratori, News DigitalPA, https://news.digitalpa.it/nuovo-orchestratore-anac-2025/).

Lo strumento, articolato in schede funzionali, consente ai Responsabili Unici del Progetto “RUP” e ai delegati di fase di identificare gli obblighi informativi relativi alle varie fasi (pianificazione, pubblicazione, affidamento, aggiudicazione ed esecuzione), consentendo alle Stazioni Appaltanti di trasmettere alla menzionata Banca Dati in maniera corretta e tempestiva i dati richiesti dalla normativa vigente (LentePubblica cit. https://lentepubblica.it/pa-digitale/nuovo-orchestratore-anac-2025-tutto-quello-che-i-rup-devono-sapere/).

In particolare, l’Orchestratore definisce una sequenza di riferimento, suscettibile di adattamenti in relazione all’evoluzione della procedura. Il file organizza in colonne le informazioni rilevanti per ogni scheda; la colonna relativa alla “scheda successiva” non ha la funzione di indicare le schede da compilare in via obbligatoria, poiché la relativa selezione compete alla stazione appaltante, che valuta l’opzione più coerente con gli sviluppi concreti del procedimento (LentePubblica cit. https://lentepubblica.it/pa-digitale/nuovo-orchestratore-anac-2025-tutto-quello-che-i-rup-devono-sapere/).

La selezione delle schede è agevolata nelle piattaforme di approvvigionamento digitale, mediante un sistema che propone automaticamente quelle pertinenti da trasmettere alla BDNCP, supportando, dunque, il RUP nella scelta.

Tale documento tecnico è, inoltre, oggetto di costanti aggiornamenti, finalizzati a migliorarne la fruibilità e a semplificare la trasmissione dei dati, che, spesso, rendono necessaria l’introduzione di nuove tipologie di schede. A tal proposito, si segnala, a titolo esemplificativo, la scheda “Integrazione dati” (ID), che consente di modificare dati non essenziali ai fini della pubblicità legale e del flusso della procedura (https://www.anticorruzione.it/-/piattaforma-contratti-pubblici).

In tale contesto, un’ulteriore novità è rappresentata dall’introduzione della scheda “Avvio Verifiche Requisiti” (AVR), che consente di comunicare alla BDNCP i dati degli operatori economici, prima dell’avvio della procedura, attivando le verifiche tramite il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico “FVOE”, senza la preventiva acquisizione del Codice Identificativo Gara “CIG” (https://www.anticorruzione.it/-/piattaforma-contratti-pubblici). Tale impostazione riduce il rischio di affidamenti non conformi, limitando la necessità di interventi correttivi successivi. Collegata a tale scheda è quella relativa al “Termine Verifiche Requisiti” (TVR), mediante la quale è possibile comunicare alla già citata Banca Dati la decisione di non proseguire con le verifiche avviate tramite la scheda AVR, nelle ipotesi in cui la stazione appaltante decida di non dare seguito alla procedura di affidamento (https://www.anticorruzione.it/-/piattaforma-contratti-pubblici).

I frequenti aggiornamenti, che caratterizzano l’orchestratore e investono le molteplici schede da cui è costituito, potrebbero rappresentare un profilo di criticità di tale strumento. Tuttavia, la necessità di introdurre nuove schede o apportare aggiornamenti a quelle già esistenti nasce dall’intenzione di ANAC di rendere agevole per le stazioni appaltanti l’adempimento degli obblighi informativi relativi alle varie fasi del ciclo di vita degli appalti.

L’orchestratore rappresenta, dunque, uno strumento fondamentale per la gestione degli appalti pubblici, poiché garantisce uniformità operativa e interoperabilità tra le piattaforme, contribuendo a ridurre il rischio di errori da parte delle stazioni appaltanti e di possibili forme di discriminazione organizzativa, rendendo più celere e trasparente l’attività amministrativa.

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