Gli esiti del monitoraggio sull’attuazione del Testo Unico sulle società partecipate

Lo scorso 17 maggio è stato pubblicato il “Rapporto sugli esiti della revisione straordinaria delle partecipazioni pubbliche[1] elaborato dalla Direzione VIII del Dipartimento del Tesoro, al cui interno è stata istituita la “Struttura di indirizzo, monitoraggio e controllo sulla corretta attuazione della riforma delle società a partecipazione pubblica”.

A meno di tre anni dall’entrata in vigore del D.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP), il Rapporto fa il punto sul processo di razionalizzazione del “sistema” delle partecipazioni, facendo emergere, in un’attenta analisi dei dati e delle informazioni, le principali criticità che hanno caratterizzato la fase attuativa della riforma.

Gli obiettivi di trasparenza del quadro informativo e di riduzione del numero delle partecipazioni pubbliche che animano il Testo Unico hanno trovato concretizzazione nell’adempimento da parte delle amministrazioni dell’obbligo di ricognizione di tutte le partecipazioni possedute, individuando quelle per le quali è necessario l’avvio di procedimenti di “dismissione” [2].

Ampio è stato il riscontro degli enti coinvolti: l’87% delle 10.700 amministrazioni socie ha effettivamente adempiuto gli obblighi di pubblicazione nei confronti del Dipartimento del Tesoro; le partecipazioni detenute in 5.693 società partecipate e dichiarate in sede di ricognizione straordinaria sono state pari a 32.427 (di cui 28.629 detenute direttamente e 5.290 indirettamente) e rispetto ad esse le amministrazioni hanno comunicato di voler mantenere 21.037 partecipazioni, riferibili a 3.312 società; per altre 7.845 partecipazioni (riferibili a 2.586 società partecipate), invece, è stata manifestata la volontà di procedere a uno o più interventi di razionalizzazione.

 

Tavola I – Partecipazioni dichiarate in sede di revisione straordinaria

 AmministrazioniPartecipazioniOggetto di razionalizzazioneOggetto di mantenimento
(numero)(numero)(percentuale)(numero)(percentuale)(numero)(percentuale)
Amministrazioni Centrali302070,64%5733,53%11366,47%
Amministrazioni Locali8.16932.20799,32%7.78627,12%20.92072,88%
Enti di Previdenza2130,04%233,33%466,67%
Totale8.20132.427100%7.84527,16%21.03772,84%

 

Dal processo di monitoraggio sono emerse due principali criticità applicative della riforma.

In primo luogo, solo il 42% delle 32.427 partecipazioni comunicate è apparso rispettare il nuovo quadro normativo; il 56% (18.124 partecipazioni), infatti, non è risultato coerente con i parametri delineati TUSP. Più precisamente rispetto alla dichiarazione delle amministrazioni di non voler procedere ad alcun intervento di razionalizzazione delle partecipazioni possedute, nel 40% dei casi tale decisione non è apparsa conforme alle disposizioni legislative; al riguardo, sono state ben 8.066 le “anomalie” riscontrate.

Come è emerso nel corso dell’attività di monitoraggio, tali irregolarità sembrano per lo più riconducibili a difficoltà di ordine “qualificatorio”: alcune nozioni, quali quelle di “controllo pubblico” e di “servizio di interesse generale”, in assenza di una chiara definizione legislativa, sono state spesso diversamente interpretate dalle amministrazioni in sede di attuazione dei vincoli normativi, rendendo incerto e asimmetrico l’ambito applicativo della riforma [3].

 

Tavola II – Gli esiti del monitoraggio “automatico”

PartecipazioniNon rispettano il TUSPRispettano il TUSPTUSP non applicabile
(numero)(percentuale)(numero)(percentuale)(numero)(percentuale)(numero)(percentuale)
Amministrazioni centrali2070,64%11857%8038,65%94,35%
Ministeri470,14%817,02%3063,83%919,15%
Agenzie fiscali70,02%571,43%228,57%00%
Altre Amministrazioni  centrali1530,47%10568,63%4831,37%00%
Amministrazioni Locali32.20799,32%18.00055,89%13.52742%6802,11%
Regioni7582,34%63884,17%11214,78%81,06%
Città metropolitane e Province9733,00%71873,79%23223,84%232,36%
Comuni26.36281,30%14.18353,80%11.58943,96%5902,24%
Unioni di Comuni e Comunità Montane6712,07%44966,92%21431,89%81,19%
Altre Amministrazioni Locali3.44310,62%2.01258,44%1.38040,08%511,48%
Enti di Previdenza130,04%646,15%215,38%538,46%
Totale32.427100%18.12455,89%13.60941,97%6942,14%

 

La seconda anomalia registrata ha riguardato invece gli esiti delle procedure di razionalizzazione dichiarati dalle amministrazioni partecipanti. Delle 3.685 partecipazioni per le quali è stata manifestata la volontà di alienare o recedere, solo una bassa percentuale dei procedimenti di razionalizzazione ha avuto esito positivo. In particolare, per le 2.923 partecipazioni destinate all’alienazione solo nel 59% dei casi (1.724 partecipazioni) è stata avviata la procedura di vendita; e su un totale di 1.724 partecipazioni per le quali tali procedimenti sono stati innescati, soltanto nel 33% dei casi le relative procedure sono state portate a termine con successo, generando un introito complessivo pari a 419 milioni di euro. Tale anomalia risulta ancor più evidente rispetto alle 540 partecipazioni destinate al recesso: solo nel 5% dei casi, infatti, le amministrazioni hanno proceduto a liquidare la relativa quota partecipativa.

I dati riportati hanno consentito di mettere in discussione l’effettiva adeguatezza degli strumenti di dismissione previsti dal Testo Unico rispetto agli scopi perseguiti dalla riforma. Invero, è stato ragionevolmente ipotizzato che le concrete modalità di vendita utilizzate dalle amministrazioni possano aver contribuito all’esito negativo delle procedure; ciò in ragione della distanza di tali modalità procedimentali rispetto a quelle attualmente in uso nei mercati finanziari.

 

Tavola III – Alienazioni e Recessi: introiti finanziari conseguiti

Numero di partecipazioni per le quali l’amministrazione pubblica ha effettuato la comunicazioneValore del corrispettivo/Valore della liquidazione della partecipazione (€)
(numero)(percentuale)(numero)(percentuale)
Alienazioni
Procedura ad evidenza pubblica1.05831%189.108.49844%
Negoziazione diretta con un singolo acquirente66619%230.241.65953%
Nessuna procedura1.19935%00%
TOTALE2.92384%419.350.15797%
Recessi
Esercitato con esito positivo1785%11.879.333%
Esercitato con esito negativo160%00%
Esercitato con procedura in corso2628%00%
Non esercitato842%00%
TOTALE54016%11.879.3333%
TOTALE COMPLESSIVO3.463100%431.229.490100%

Tuttavia, al di là delle criticità riscontrate, va rilevato l’impatto innovativo dell’esperienza di monitoraggio e controllo inaugurata dal Testo Unico: essa oltre ad aver consentito l’acquisizione di un completo patrimonio informativo circa l’attuale panorama delle partecipazioni pubbliche, ha fatto emergere alcune rilevanti difficoltà manifestatesi in sede di attuazione della riforma garantendo un costante controllo sulla fase applicativa della normativa da parte delle amministrazioni coinvolte.

Il Rapporto sugli esiti della revisione straordinaria elaborato dalla Struttura, dunque, rappresenta non solo uno strumento importante per l’implementazione del Testo Unico, ma costituisce esso stesso un risultato di rilievo: per la prima volta all’astratto dato legislativo si accompagna il supporto di un’apposita struttura deputata a curarne i concreti risvolti applicativi.

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[1] Il rapporto può essere reperito in versione integrale a questo indirizzo.

[2] Cfr. art. 24 TUSP. La rilevazione sugli esiti della “Revisione straordinaria” delle partecipazioni pubbliche è stata avviata dal Dipartimento del Tesoro il 27 giugno 2017, in seguito all’entrata in vigore del D.lgs. 16 giugno 2017, n. 100.

[3] Per un’interpretazione uniforme della nozione di controllo pubblico si veda l’Orientamento del 15 febbraio 2018 emanato dalla Struttura di Monitoraggio.