Qual è il criterio di selezione delle offerte da applicare per appalti pubblici di servizi che abbiano contemporaneamente caratteristiche di alta intensità di manodopera e standardizzate?
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha risposto a questo interrogativo con la sentenza 21 maggio 2019, n. 8.
La problematica si inscrive nel contesto delle disposizioni di cui si compone l’art. 95 del Codice dei contratti pubblici, relativo ai «Criteri di aggiudicazione dell’appalto». Questo impone alle stazioni appaltanti di accordare preferenza a criteri di selezione che abbiano riguardo non solo all’elemento prezzo, ma anche ad aspetti di carattere qualitativo delle offerte (in linea con quanto previsto dalle direttive europee in materia).
In particolare, ai sensi del comma 2 le amministrazioni possono aggiudicare i contratti di appalto pubblico secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata dal miglior rapporto qualità/prezzo o che abbia a base il prezzo o il costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia.
Il comma 3 del medesimo articolo pone invece una regola speciale, relativa ai servizi ad alta intensità di manodopera, derogatoria di quella generale, in base alla quale per essi è obbligatorio il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo. Per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate il comma 4 riespande invece la regola generale posta dal comma 2, con il ritorno alla possibilità di impiegare un criterio di aggiudicazione con a base l’elemento prezzo, e precisamente il «minor prezzo», purché questa scelta sia preceduta da una «motivazione adeguata».
Difatti, nell’ipotesi in cui un servizio ad alta intensità di manodopera ai sensi del comma 3 abbia contemporaneamente caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo art. 95, vi è un concorso di disposizioni di legge tra loro contrastanti, derivante dal diverso ed antitetico criterio di aggiudicazione rispettivamente previsto per l’uno (miglior rapporto qualità-prezzo) o l’altro tipo di servizio (minor prezzo) e dal diverso grado di precettività della norma.
L’Adunanza Plenaria ha affermato che tale conflitto di norme “non può che essere risolto a favore del criterio di aggiudicazione del miglior rapporto qualità/prezzo previsto dal comma 3, rispetto al quale quello del minor prezzo invece consentito in base al comma 4 è subvalente”.
Nell’opinione dei giudici di Palazzo Spada, la regola generale è quella che stabilisce una facoltà di scelta discrezionale dell’amministrazione in ordine al criterio da utilizzare per l’aggiudicazione di un appalto; tuttavia il comma 3 dell’art. 95 – relativo agli appalti ad alta intensità di manodopera – costituisce una deroga insuperabile rispetto alla regola generale, poiché impone alle amministrazioni un obbligo anziché una mera facoltà, “per cui per effetto di essa in tanto è possibile aggiudicare i contratti di appalto di servizi con caratteristiche standardizzate al massimo ribasso in quanto il servizio non abbia nel contempo abbia caratteristiche di alta intensità di manodopera”. In altri termini, il comma 4 non sarebbe in grado di derogare alla norma speciale prevista nel comma 3, limitandosi a riaffermare una facoltà di scelta già consentita ai sensi del comma 2 dell’art. 95.
Conseguentemente la Plenaria risolve la questione di diritto affermando che “gli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera ai sensi degli artt. 50, comma 1, e 95, comma 3, lett. a), del codice dei contratti pubblici sono comunque aggiudicati con il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo, quand’anche gli stessi abbiano anche caratteristiche standardizzate ai sensi del comma 4, lett. b), del medesimo codice”.