Giustizia e amministrazione

Sull’ammissibilità dell’appello cumulativo nel processo amministrativo

 

Cons. St., sez. V, 14 settembre 2018, n. 5385


 

La sentenza afferma l’ammissibilità dell’appello cumulativo nel processo amministrativo, purché ricorrano il requisito soggettivo della identità delle parti e quello oggettivo della comunanza delle questioni o della stretta connessione tra le cause.

Il Collegio, rilevando che lorientamento della giurisprudenza amministrativa è generalmente unanime nel ritenere che l’appello cumulativo sia inammissibile, ancorché le sentenze impugnate abbiano lo stesso contenuto o siano pronunziate fra le stesse parti (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2011, n. 5554; Id., Sez. IV , 18 novembre 2011, n. 6102), specifica che la soluzione negativa, da un lato, trae conforto, sul piano storico, dalla massima tralatizia, secondo cui ubi duplex fertur sententiaibi duplex appellatio est necessaria; dall’altra, si desume, sul piano sistematico, dal principio secondo cui spetterebbe solo al giudice di appello il potere discrezionale di riunire i ricorsi connessi avverso più sentenze di primo grado, in funzione dell’economicità e della speditezza dei giudizi e al fine di prevenire la possibilità di contrasto tra i giudicati, laddove l’iniziativa delle parti varrebbe a sottrarre al giudice il governo dei giudizi e porrebbe le premesse per la creazione di situazioni processuali confuse o inestricabili (cfr. art. 70 c.p.a., applicabile al giudizio di appello in forza dell’art. 38 c.p.a., conforme al previgente art. 52 del r.d. 6 agosto 1907 n. 642).

Inoltre, il Consiglio di Stato specifica che l’orientamento suddetto si giustifica, sul piano positivo, alla luce della assenza di una espressa previsione della normativa processuale, che qualifica l’appello come ricorso proposto avverso la sola sentenza che definisce il giudizio (cfr. art. 101 c.p.a.) e contempla quale esclusivo (e perciò eccezionale) caso di impugnazione unica contro più sentenze quello diretto a contestare le sentenze definitiva e non definitiva rese nello stesso processo (cfr. artt. 340 e 361 c.p.c., applicabili al processo amministrativo in forza del rinvio c.d. esterno di cui all’art. 39 c.p.a.) e – più in generale – ammette la trattazione di più cause in un solo giudizio per iniziativa dell’attore (artt. 103, 104, 31, 32 e 33 c.p.c.), oppure per riunione disposta dal giudice (artt. 274, 31, 32, 33 e 40 c.p.c.), ma solo in primo grado e nei casi di connessione predeterminati dalla legge, mentre non sussiste alcuna norma dedicata alla riunione dei giudizi d’impugnazione contro sentenze diverse.

Tuttavia, secondo il Collegio, nel decidere del possibile esperimento dell’appello cumulativo, occorre tener conto dei casi di impugnazione espressamente previsti dal legislatore, che – legittimando la prospettica evocazione di una fattispecie di “unitarietà del rapporto processuale” – autorizzano la prefigurazione di eccezioni alla regola generale.

La sentenza evidenzia che, se è vero che la giurisprudenza del Consiglio di Stato si è dimostrata restia a introdurre eccezioni al principio, la Cassazione ha invece ritenuto ammissibile non solo il caso, prefigurato dalle norme positivedella impugnazione congiunta della sentenza non definitiva riservata e della successiva definitiva, ma anche (ed estensivamente): a) della impugnazione della sentenza unitamente alla ordinanza di correzione di errore materiale (cfr. Cass. civ., sez. I, 13 maggio 1954, n. 1504); b) dell’impugnazione cumulativa della sentenza revocanda e di quella che conclude il giudizio di revocazione (cfr. Cass. 14 novembre 1979, n. 5918; Id., 15 settembre 2004, n. 19470); c) della impugnazione della sentenza che dispone un rinvio e di quella che dispone il rigetto dell’istanza di revocazione, nel caso in cui le due impugnazioni siano relative ai capi identici o, quanto meno, quantomeno connessi delle due pronunce; d) di sentenze di grado differente pronunciate nella stessa causa che concernano una di esse il merito e l’altra una questione pregiudiziale.

Il Collegio conclude quindi affermando che quanto sopra esposto induce ad un complessivo ripensamento in ordine alla possibilità di esperire l’appello cumulativo anche nel processo amministrativo, sia pure a condizione che ricorra il requisito soggettivo della identità delle parti e quello oggettivo della comunanza delle questioni o della stretta connessione tra le cause.

Esso precisa, infine, che militano concorrentemente in tale direzione: a) il principio di economia processuale, nella sua declinazione di tendenziale concentrazione delle controversie dinanzi allo stesso giudice, desumibile dagli artt. 24 e 11 della Costituzione; b) la regola che impone l’applicazione, anche nel processo amministrativo – in forza del rinvio c.d. esterno di cui all’art. 39 c.p.a– l’applicazione delle norme del codice di rito civile, in quanto non incompatibili e che, per l’effetto, vale a legittimare il giudice amministrativo di appello alla separazione delle cause in applicazione dell’art. 103, comma 2, c.p.c.; c) la generale possibilità di cumulare domande connesse, prevista all’art. 32 c.p.a., da ritenersi operante anche in appello (art. 38 c.p.a.); d) la possibilità, per il giudice di appello, di pronunciare, ai sensi dell’art. 36 del Codice, sentenza parziale quando decide alcune delle questioni: la quale vale a fondare anche il potere di scindere officiosamente l’impugnazione cumulativa avanzata dalle parti, nel caso di ritenuta e concreta insussistenza dei presupposti per emettere un’unica sentenza (ciò che – in buona e definitiva sostanza – vale a sterilizzare la tradizionale obiezione alla impugnazione cumulativa rimessa alla iniziativa di parte).