Giustizia e amministrazione

Requisiti di qualificazione e quota di esecuzione dei lavori: la pronuncia dell’Adunanza Plenaria

Con sentenza 27 marzo 2019, n.6, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata sulle conseguenze della mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota dei lavori.

Atteso il contrasto giurisprudenziale sul tema, la V sezione aveva sottoposto alla Plenaria la seguente questione (ord. 18 ottobre 2018 n. 5957): “se sia consentito ad un’impresa componente il raggruppamento, che possegga il requisito di qualificazione in misura insufficiente per la quota di lavori dichiarata in sede di presentazione dell’offerta, di ridurre la propria quota di esecuzione, così da renderla coerente con il requisito di qualificazione effettivamente posseduto, nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso di requisiti di qualificazione sufficienti a coprire l’intera quota di esecuzione dei lavori”.

L’Adunanza Plenaria ha mostrato di condividere l’orientamento più restrittivo, secondo il quale la mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota di lavori alla quale si è impegnata una delle imprese costituenti il RTI in sede di presentazione dell’offerta è causa di esclusione dell’intero raggruppamento dalla gara, a prescindere dalle altre e diverse considerazioni che possono essere effettuate (la natura del raggruppamento, l’entità minima dello scostamento, la circostanza che il raggruppamento nel suo insieme sia in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione dell’intera quota dei lavori).

Il primo argomento a favore delle conclusioni cui sono pervenuti i giudici di Palazzo Spada verte sull’interpretazione letterale dell’art. 92 DPR 5 ottobre 2010 n. 207, applicabile al caso di specie ratione temporis. La norma in questione, riconoscendo la piena libertà delle imprese partecipanti al raggruppamento di suddividere tra loro le quote di esecuzione dei lavori (sia in via preventiva che in via successiva) fermo il limite rappresentato dai requisiti di qualificazione posseduti dall’impresa associata, presuppone che l’impresa associata partecipi alle gare in base ai (e nei limiti dei) propri requisiti di qualificazione.

Tale lettura appare del tutto coerente, nell’opinione dei giudici, con la natura e la finalità dei requisiti di qualificazione che, in quanto funzionali “alla cura e tutela dell’interesse pubblico alla selezione di contraenti affidabili”, non possono che riferirsi ad ogni singola impresa (ancorché associata in raggruppamento); altrimenti opinando, si finirebbe per conferire una sorta di inammissibile “soggettività” al raggruppamento o per giustificare un avvalimento anomalo, in contrasto con quanto previsto dall’art. 89, d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50.

Da ultimo, la possibilità per le imprese associate di attribuirsi ex ante una quota di lavori corrispondente al requisito di qualificazione consente di affermare l’insussistenza di alcun vulnus al principio di ampia e libera partecipazione alle gare, respingendo l’interpretazione “sostanzialistica” basata su un asserito “contemperamento tra il principio di libero accesso alle gare ed il principio della necessaria affidabilità degli offerenti”.

I giudici della Plenaria hanno inoltre sottolineato che tale interpretazione – nel richiedere, tra le condizioni per evitare l’esclusione dalla gara del rti, quella della misura “minima” o “non eccessiva” dello scostamento – finirebbe per dar luogo: i) ad un “non consentito fenomeno di integrazione normativa”, attesa la chiara prescrittività del dato normativo in favore della corrispondenza tra requisiti di qualificazione e quote di esecuzione lavori; ii) “ad una invasione del campo riservato alla pubblica amministrazione, valutando ex post – in luogo di questa ed in assenza di dato normativo – quando uno scostamento possa definirsi minimo e, dunque, non rilevante ai fini dell’esclusione”; iii) ad una lesione del principio della par condicio dei concorrenti.

Alla luce delle considerazioni suesposte, l’Adunanza Plenaria ha enunciato il seguente principio di diritto:

In applicazione dell’art. 92, co. 2, DPR 5 ottobre 2010 n. 207, la mancanza del requisito di qualificazione in misura corrispondente alla quota dei lavori, cui si è impegnata una delle imprese costituenti il raggruppamento temporaneo in sede di presentazione dell’offerta, è causa di esclusione dell’intero raggruppamento, anche se lo scostamento sia minimo ed anche nel caso in cui il raggruppamento nel suo insieme (ovvero un’altra delle imprese del medesimo) sia in possesso del requisito di qualificazione sufficiente all’esecuzione dell’intera quota di lavori”.