Diritto amministrativo europeo

Una sentenza della Corte di giustizia sulle procedure decisionali del Consiglio nella PESC

Con un’interessante pronuncia adottata lo scorso 4 settembre, la Corte di Giustizia è intervenuta sul tema dell’inclusione, da parte del Consiglio, di una base giuridica che comporti la necessaria adozione su base unanime di decisioni volte a stabilire la posizione da tenere all’interno di organi stabiliti da un accordo internazionale stipulato dall’Unione.

I fatti

Nell’ottobre 2015, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato la decisione (UE) 2016/123, relativa alla firma, a norme dell’Unione europea, e all’applicazione provvisoria dell’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra. La decisione è stata adottata sulla base dell’articolo 37 e dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE, e dell’articolo 91, dell’articolo 100, paragrafo 2, e degli articoli 207 e 209 TFUE, in relazione all’articolo 218, paragrafi 5 e 8, secondo comma, TFUE. L’accordo è stato quindi sottoscritto nel dicembre 2015 ad Astana (Kazakhstan) e la sua applicazione provvisoria, prevista dal suo articolo 281, paragrafo 3, è iniziata il 1° maggio 2016.

L’accordo di partenariato in questione istituisce un Consiglio di cooperazione, assistito nelle sue funzioni da un Comitato di cooperazione. Lo stesso accordo prevede che il Consiglio di cooperazione può decidere di istituire sottocomitati specializzati o altri organismi in grado di coadiuvarlo nell’esercizio delle sue funzioni, determinandone composizione, mansioni e modalità di funzionamento.

Nel febbraio 2017, la Commissione, congiuntamente con l’Alto rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza, ha adottato una proposta di decisione del Consiglio relativa alla posizione da adottare, a nome dell’Unione europea, in sede di Consiglio di cooperazione istituito nell’ambito dell’accordo di partenariato, che aveva come fondamento giuridico procedurale l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, in relazione all’articolo 37 TUE, e come base giuridica sostanziale gli articoli 207 e 209 TFUE. Nel marzo 2017, il Consiglio ha adottato la decisione aggiungendo alle basi giuridiche proposte dalla Commissione l’articolo 31, paragrafo 1, TUE e gli articoli 91 e 100, paragrafo 2, TFUE.

La Commissione ha quindi chiesto alla Corte di Giustizia di annullare quest’ultima decisione, ritenendo illegittimo l’inserimento da parte del Consiglio, nella base giuridica della decisione impugnata, dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE. Questa disposizione prevede che le decisioni a norma del capo 2 del titolo V del Trattato UE che contengono le disposizioni specifiche sulla politica estera e di sicurezza comune (PESC) sono adottate all’unanimità, salvo nei casi in cui tale capo disponga diversamente. A tal riguardo la Commissione ha sottolineato che una decisione adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE deve essere votata a maggioranza qualificata ai sensi del combinato disposto dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, sebbene una o più delle sue basi giuridiche sostanziali richiedano invece l’unanimità per la conclusione di un accordo internazionale.

Secondo la Commissione, l’articolo 218 TFUE prevede una procedura unificata e di portata generale riguardante la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC. Le regole di voto per l’adozione di ogni decisione del Consiglio adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE sarebbero esclusivamente previste all’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE, il quale costituirebbe una lex specialis che prevede una procedura semplificata che deve essere seguita dal Consiglio quando stabilisce le posizioni da adottare in un organo istituito da un accordo, sia nelle materie che riguardano la PESC sia in quelle che non la riguardano. Pertanto, secondo la Commissione, per l’adozione della decisione impugnata doveva essere applicata la regola di voto a maggioranza qualificata, poiché il suo scopo non era quello di integrare o modificare il quadro istituzionale dell’accordo di partenariato, ma solo quello di garantire l’efficace attuazione di tale accordo, sicché essa non potrebbe essere assimilata alla conclusione o alla modifica di un accordo internazionale.

La Commissione ha inoltre rilevato che la posizione del Consiglio non è conforme all’articolo 40, primo comma, TUE, in quanto l’aggiunta dell’articolo 31, paragrafo 1, TUE richiederebbe il voto all’unanimità per l’adozione di ogni decisione adottata in conformità dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, nel contesto di un accordo internazionale la cui base giuridica contiene una disposizione riguardante la PESC, indipendentemente dall’oggetto di tale decisione. Una tale posizione condurrebbe all’applicazione delle procedure concernenti la PESC per esercitare le competenze dell’Unione non soltanto in materia della PESC, ma anche per l’attuazione di altre politiche dell’Unione.

La decisione della Corte

La Corte di Giustizia ha annullato la decisione, accogliendo l’unico motivo di ricorso della Commissione.

La Corte osserva che quando una decisione non rientra in nessuno dei casi per i quali l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE richiede il voto all’unanimità è, in linea di principio, conformemente al combinato disposto dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, statuendo a maggioranza qualificata, che il Consiglio deve adottare tale atto.

Nel caso di specie, la decisione impugnata stabilisce la posizione da adottare, a nome dell’Unione, in sede di Consiglio di cooperazione istituito dall’accordo di partenariato, in merito a una decisione di tale Consiglio sull’adozione del proprio regolamento interno e quello del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi, da una parte, e ad una decisione dello stesso Consiglio che istituisce tre sottocomitati specializzati, dall’altra.

Atti della specie riguardano, in generale, il funzionamento degli organi internazionali istituiti dall’accordo di partenariato. Ne consegue che il settore in cui rientra la decisione impugnata dev’essere valutato alla luce dell’intero accordo di partenariato.

A tal proposito, il Consiglio faceva valere che i punti di collegamento che ha l’accordo di partenariato con la PESC sono sufficientemente importanti da giustificare che la base giuridica della decisione impugnata comprenda – come quella relativa alla firma, a nome dell’Unione, e all’applicazione provvisoria dell’accordo di partenariato stesso – l’articolo 37 TUE, il quale prevede che l’Unione può concludere accordi con uno o più Stati o organizzazioni internazionali nei settori contemplati dalla PESC.

Nella pronuncia adottata, la Corte concorda sul fatto che l’accordo di partenariato possiede punti di collegamento con la PESC.

Tuttavia, la Corte sottolinea che tali punti di collegamento non sono sufficienti per ritenere che la base giuridica della decisione relativa alla firma, a nome dell’Unione europea, e alla sua applicazione provvisoria, dovesse includere l’articolo 37 TUE. Infatti, da una parte, la maggior parte delle disposizioni di tale accordo, che comprende 287 articoli, si riferisce vuoi alla politica commerciale comune dell’Unione, vuoi alla politica di cooperazione allo sviluppo di quest’ultima. Dall’altra parte, le disposizioni dell’accordo di partenariato che hanno punti di collegamento con la PESC, oltre a essere un numero troppo esiguo rispetto all’insieme delle disposizioni di tale accordo, si limitano a dichiarazioni delle parti contraenti sugli scopi verso cui deve essere rivolta la loro reciproca cooperazione e sui temi sui quali essa dovrà vertere, senza determinare le modalità concrete di attuazione di tale cooperazione.

In sostanza, a parere della Corte tali disposizioni non hanno una portata tale da poter considerare che esse costituiscano una componente distinta di detto accordo, poiché tali disposizioni hanno, al contrario, un carattere accessorio rispetto alle due componenti di tale accordo, vale a dire la politica commerciale comune e la cooperazione allo sviluppo.

Alla luce di tutti questi elementi, la Corte afferma che il Consiglio ha erroneamente incluso, nella base giuridica della decisione impugnata, l’articolo 31, paragrafo 1, TUE, e che tale decisione non doveva essere adottata secondo la regola del voto all’unanimità. La decisione è stata pertanto annullata, ma, come da richiesta del Consiglio, ne sono stati mantenuti in vigore gli effetti.

Giuseppe Sciascia