Recensioni e segnalazioni

La sicurezza alimentare negli ordinamenti giuridici ultrastatali

 

DARIO BEVILACQUA, La sicurezza alimentare negli ordinamenti giuridici ultrastatali, Milano, Giuffrè, 2012, p. 544, ISBN: 8814173400.

 

La disciplina giuridica del settore alimentare vive, ormai da diversi anni, una fase di profonde trasformazioni.

Ad una risalente legislazione, risolventesi in una moltitudine di precetti minuti, declinata sul versante della tecnicità e sostanzialmente indirizzata ad un’industria alimentare restrittivamente intesa ed a controllori pubblici investiti di funzioni sanzionatorie, si è andato sostituendo un complesso disciplinare che si rivolge ad una platea ben più estesa ed unifica l’intera filiera from farm to table, secondo l’efficace espressione proposta dalla Commissione europea sin dal Libro Bianco del 2000 sulla Sicurezza alimentare.

Le precedenti limitazioni nell’oggetto e nei oggetti della disciplina risultavano evidenti dalla stessa articolazione delle fonti, quasi esclusivamente nazionali, con una spiccata prevalenza delle disposizioni di contenuto precettivo, staticamente intese ed assistite da un impianto sanzionatorio di matrice penalistica.

L’irrompere del diritto comunitario e del commercio internazionale ha radicalmente rinnovato perimetro ed oggetto della disciplina. Le regole di commercializzazione hanno acquisito rilievo comparabile (e talvolta sovraordinato) a quello delle regole di produzione. La dimensione sistemica, pur fra perduranti incertezze e conflitti, si è imposta sulle regole di specialità e di momento singolo.

Il diritto alimentare si è andato così connotando come corpo disciplinare organizzato per principi oltre che per finalità, trasversale rispetto alla classificazione per fonti normative.

Ne è risultato un sistema complesso, che si articola in una regolazione multilivello, investe l’intera filiera produttiva in tutte le sue fasi, richiede ai legislatori, ai regolatori ed agli amministratori, di declinare congiuntamente competizione, globalizzazione dei mercati e sicurezza ed impone alle imprese alimentari di misurarsi con una disciplina che è caratterizzata insieme dalla pluralità di fonti e da plurimi profili di conformazione, di organizzazione e di responsabilità.

Siamo, insomma, in presenza di un complesso disciplinare, che esprime un modo peculiare di essere ordinamento, nel quale si intersecano piano nazionale, regionale, comunitario e internazionale, responsabilità dei privati ed interventi di soggetti dotati di autorità persuasiva e scientifica, oltre che di poteri nel senso classico, riducibili ad unità soltanto ove letti attraverso canoni di complessità, sussidiarietà e reciproca integrazione, in una duplice declinazione, verticale ed orizzontale, che richiede strumenti di conoscenza adeguati alla complessa pluralità delle fonti.

All’interno di questa prospettiva, lo studio di Dario Bevilacqua costituisce un contributo rilevante per una lettura sistematicamente ordinata di esperienze e fenomeni variamente riducibili nell’ambito di quella «sicurezza alimentare» che l’Autore individua come «settore sociale» e nel contempo efficacemente qualifica come «materia complessa, avente natura multidimensionale e connaturata da elementi lato sensu politici» (così nell’introduzione).

Nel volume, con l’espressione «sicurezza alimentare» si intende fare esplicito riferimento alla «food safety», vale a dire alla salubrità ed igienicità dei cibi ed all’articolazione delle regole di questa in ragione di un pervasivo quadro di regole e di soggetti di governo (domestici ed internazionali), e non alla «food security», vale a dire a quella diversa area di domande e di bisogni innanzitutto sociali che assume la «sicurezza alimentare» come «sicurezza degli approvvigionamenti», quale prevista fra le finalità della Politica Agricola Comune già dall’originario art. 39 del Trattato CEE, ed oggi dall’art 39 del TFUE con testo immutato sul punto.

In questo senso il volume si colloca all’interno di una prospettiva affermatasi a far tempo dagli anni Ottanta del secolo da poco decorso, che sul piano disciplinare e degli strumenti di risoluzione delle controversie ha privilegiato la food safety quale area di interesse, bilanciando la salubrità degli alimenti con altri valori ed interessi, quali la tutela della salute in generale, la libertà degli scambi commerciali, lo sviluppo dell’economia, la protezione dell’ambiente, ma assumendo come dato presupposto l’acquisita disponibilità di quantità sufficienti di cibo.

Si tratta di una prospettiva maturata nell’ambito delle c.d. società affluenti, nelle quali la crescita esponenziale della produzione agricola ed alimentare, la generalizzata e tendenziale riduzione dei prezzi mondiali delle commodities agricole e delle derrate alimentari di base, e la progressiva riduzione della quota di reddito medio individuale destinata alla spesa alimentare, hanno determinato il rapido passaggio, nei decenni successivi al secondo conflitto mondiale, da condizioni di diffusa scarsità delle risorse alimentari a fenomeni di produzioni eccedentarie in Europa, negli USA e negli altri paesi appartenenti al «Nord del mondo».

Acquisita rapidamente la food security, in questi stessi paesi l’attenzione si è progressivamente mossa verso i temi della food safety, anche sull’onda di alcuni episodi di grave crisi di fiducia nella salubrità degli alimenti (episodi ben richiamati nel primo capitolo del volume), tant’è che, a partire dalle riforme dei primi anni Novanta del secolo XX, l’espressione food security è di fatto scomparsa dai documenti della Commissione europea, mentre in quegli stessi anni è risultato largamente presente il richiamo alla food safety.

Va detto, tuttavia, che la stessa definizione di food security, che nell’originale formulazione adottata dal World Food Summit del 1974 aveva fatto riferimento alla sola disponibilità di quantità sufficienti di alimenti base, si è poi arricchita di riferimenti alla qualità del cibo ai fini della tutela della salute (v. il report 1986 Poverty and Hunger della World Bank), sino ad arrivare alle più recenti dichiarazioni della FAO del 1996 e del 2001, che hanno sottolineato come nel concetto di food security debbano intendersi ricompresi, oltre ad aspetti quantitativi, anche aspetti qualitativi legati alla salubrità, alla capacità nutritiva ed alla varietà del cibo disponibile (v. FAO, Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action, Roma, 1996; ID., The State of Food Insecurity in the World 2001, Roma, 2002).

Per converso, la food security, a lungo assente dal dibattito disciplinare in sede comunitaria, è stata nuovamente valorizzata come una delle essenziali finalità assegnate alla PAC nei più recenti documenti europei e, in specie, nella Comunicazione della Commissione del novembre del 2010 su «La PAC verso il 2020», e da questo documento programmatico è passata nelle relazioni di presentazione delle proposte di nuovi regolamenti di riforma della PAC attualmente all’esame del Parlamento Europeo.

Nelle recenti proposte della Commissione, alla food security si accompagnano espressioni che assumono incidenza rilevante sul piano ricostruttivo e sistematico. Il richiamo alla food industry, alla «produzione alimentare sostenibile», insieme alla «global food security», chiarisce che con le attuali proposte di riforma della PAC si chiede all’agricoltura di soddisfare la sua missione storica originale: quella di produrre cibo, di produrre alimenti; quindi di fornire prodotti agricoli ed insieme, però, di garantire anche una gestione sostenibile delle risorse naturali, l’azione per il clima e lo sviluppo equilibrato del territorio, ponendo food security e food safety in una relazione dichiarata di compenetrazione, ben più stretta che in passato.

Sicché, l’attenzione di Dario Bevilacqua ai temi della food safety ed all’interazione di questi con i profili di globalizzazione dei commerci, delle regole, e di taluni soggetti di governo, lo induce ad intercettare anche i temi della food security, letti all’interno di prospettive generali di nuova regolazione e di soluzione dei conflitti (attuali o potenziali), che in varia misura operano scelte comparative fra interessi e valori.

Il volume individua la sicurezza alimentare come «materia specifica dotata di caratteri originali ma anche paradigmatici» e, dunque, come una sorta di laboratorio, nel quale possono vedersi all’opera con peculiare chiarezza concetti, istituti e nozioni del diritto amministrativo, al di là dei confini statali e nell’intersezione con le «istituzioni della globalizzazione».

La categoria Gianniniana dell’ordinamento sezionale viene utilizzata dall’Autore come strumento per analizzare i nuovi modelli organizzativi, nazionali ed extra-nazionali che incidono sulla regolazione dell’area.

Muovendo da tali premesse il primo capitolo del volume è dedicato alle istituzioni ultrastatali della sicurezza alimentare, ponendo in relazione istituzioni internazionali, quali la FAO, la World Health Organization e la Codex Alimentarius Commission (CAC), ed il sistema di regolazione adottato nell’ordinamento comunitario. Ne emerge il cruciale profilo della accountability di questi organismi internazionali, le cui raccomandazioni, pur formalmente non immediatamente cogenti, hanno tuttavia decisivo rilievo nel momento applicativo e della soluzione di possibili controversie.

Attraverso un’analisi comparativa con le esperienze di diritto interno, ad esempio con l’ordinamento italiano in ragione della tutela di rango costituzionale assegnata al diritto alla salute nel nostro ordinamento, l’Autore sottolinea come nella CAC, così come in altri organismi comunque collegati all’ordine giuridico della WTO, emerga un dichiarato bilanciamento fra protezione della salute dei consumatori e rispetto delle norme a tutela della libera circolazione delle merci. Sicché — nella lettura che l’Autore propone in esito ad una dettagliata analisi dei contenziosi internazionali definiti dai Panels per la risoluzione dei conflitti in sede WTO — emerge la differenza di presupposti e di prospettiva fra l’articolazione degli organi internazionali di regolazione e gestione della sicurezza alimentare, connotati da modesta accountability e trasparenza all’interno di quello che Bevilacqua efficacemente connota come »disordine organizzativo globale», ed il sistema amministrativo europeo della materia, caratterizzato da accentramento di taluni organismi ma anche da pluralismo e sussidiarietà.

L’analisi della struttura organizzativa dell’EFSA — European Food Safety Authority, contenuta nella seconda parte del primo capitolo, e della relazione fra i compiti scientifici di valutazione del rischio assegnati all’EFSA e quelli di gestione del rischio e delle crisi affidati alla Commissione (anche attraverso forme di relazione con le amministrazioni nazionali), costituisce l’occasione per esaminare gli originali sistemi a rete introdotti dai regolamenti europei in materia, che in qualche misura determinano un modello funzionalizzato, che semplifica la struttura amministrativa europea, utilizzando le amministrazioni degli Stati membri per i controlli a livello nazionale.

Nel secondo capitolo la ricerca dei principi ordinatori della materia muove dall’esame della law in action, quale espressa nelle decisioni dei Dispute Settlement Panels della WTO su casi esemplari, ed anzitutto sul tema, assai controverso, dell’autorizzazione al consumo di prodotti contenenti organismi geneticamente modificati (OGM).

Il disordine nella regolazione della materia è il dato che emerge dall’analisi, sia sul piano istituzionale, quanto all’inesatta identificazione delle autorità competenti allo stato delle disposizioni vigenti; sia e soprattutto in relazione al conflitto fra le ragioni della politica e quella della tecnica nella adozione delle scelte.

L’indagine sui temi della sicurezza alimentare si estende così alle disposizioni dell’Accordo SPS e dei criteri enunciati in tale Accordo.

Il principio di precauzione risulta, in esito a tale indagine, anch’esso canone suscettibile di plurime letture: nel diritto globale, e nelle decisioni dell’Appellate Body in sede WTO che valorizza l’approccio adottato dalla CAC, si traduce in un modello di controllo procedimentale, che converte il principio di precauzione in principio di prevenzione (con una conseguente centralizza- zione delle scelte, che svaluta la sussidiarietà); in sede europea l’attenzione ad una scienza incerta attraverso la valorizzazione del principio di precauzione induce ad allocare in periferia poteri decisionali rilevanti e non centralizzati né centralizzabili in quanto tali, palesando l’adattabilità del diritto per principi rispetto al diritto per regole.

Il terzo capitolo, articolato in due sezioni, la prima dedicata alla «legittimazione procedurale» dei regolatori globali ed europei e la seconda al ruolo dei giudici globali, propone alcune letture di sintesi che, muovendo dalle richiamate indagini sullo stato della specifica disciplina della sicurezza alimentare, globale, nazionale ed europea, si estendono a considerare la generale dimensione dello spazio giuridico globale, all’interno di un’analisi che valorizza strumenti e sedi di decisione giudiziale dei conflitti.

L’analisi del procedimento amministrativo, attraverso il quale vengono negoziati ed approvati gli standard del Codex Alimentarius, consente di individuare caratteristiche e deficit, quanto ai meccanismi di partecipazione e di rappresentanza di interessi, e quanto al ricorso ad obblighi di motivazione, attraverso il quale operare un possibile sindacato giurisdizionale.

Anche in questo caso, l’analisi comparativa con il sistema europeo, che si articola nel dialogo EFSA — Commissione europea, consente di apprezzare la maggiore strutturazione in senso di garanzia del procedimento europeo, e giustifica la crescente e diffusa richiesta di meccanismi di partecipazione trasparente alle sedi internazionali di decisione.

Per altro verso, l’Autore, attraverso l’esame della giurisprudenza dei Panels in sede WTO, pone in rilievo «l’ambiguità» nell’operato di questi organismi muniti di poteri para-giurisdizionali, che di fatto si pongono come creatori di un moderno ius commune.

Resta aperto il quesito sulla legittimazione di questi organismi giudicanti, di questi «giudici internazionali».

Accanto alla ricerca di una possibile politicizzazione della sfera giuridica mondiale, di cui Bevilacqua dà conto riprendendo le considerazioni svolte da von Bogdandy e Venzke, nell’oggi l’elemento di possibile unificazione è rinvenuto dall’Autore nelle regole e nei principi di un diritto amministrativo globale, declinato con caratteri che per certi versi — pur con tutte le cautele che devono accompagnare ogni comparazione, tanto più fra epoche lontane e assai diverse — richiamano l’esperienza dei grandi Tribunali che sono all’origine del consolidarsi del diritto comune (per i quali il richiamo del prece- dente di altre corti non si collocava in una logica di cogenza, ma prima e piuttosto in una logica di prossimità per appartenenza ad orizzonte condiviso, dal quale non era pensabile restare esclusi).

Il quarto capitolo conclude il volume, ricercando possibili punti di equilibrio fra tecnica (non neutrale, come sottolinea l’Autore sulla base dell’esame dei contenziosi internazionali) e diritto, e conclude per l’ipotesi di una legittimazione tramite il diritto, tramite il ricorso alla clausole del giusto procedi- mento, rimarcando la differenza nella declinazione di questo principio nel- l’ambito europeo, in cui operano criteri di bilanciamento istituzionale che nonostante lacune e carenze in tema di accountability garantiscono un equilibrio fra poteri, e dimensione globale, nella quale trasparenza ed accountability sono ancora lungi dall’essere realizzati.

A conclusione del denso volume, l’Autore formula l’ipotesi di una possibile utilizzazione del sistema europeo come modello del sistema globale. Non si può però non osservare che, a livello europeo come a livello globale, siamo in presenza di un continuo movimento, che assegna ad ogni sintesi natura in sé provvisoria di temporaneo ridosso piuttosto che di stabile ormeggio.
In particolare, proprio per quanto attiene alla sicurezza alimentare, ed alle regole di produzione e commercializzazione dei prodotti alimentari volte a garantirne la salubrità, il Trattato di Lisbona ha visto l’emergere in sede europea di un processo di progressivo spostamento di regolazione dalla politica (sommariamente identificata con il Parlamento Europeo, al quale il Trattato di Lisbona ha conferito maggiori competenze e poteri) alla tecnica (sommariamente identificata con la Commissione europea, il cui ruolo di regolazione, oltre che di amministrazione e di gestione, è accentuato dalla complessità istituzionale di un’Europa a 27, e dalla complessità disciplinare di un oggetto, i prodotti alimentari, per sé complesso). Sicché, se il Trattato di Lisbona all’art. 290 ha espressamente previsto la possibile attribuzione alla Commissione europea di poteri delegati, gli atti in materia anteriori e successivi all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, hanno ampliamente praticato nei fatti un meccanismo di delega alla Commissione (addirittura anticipando le innovazioni istituzionali introdotte da Lisbona), delega accentuata da un processo di codificazione in testi unici o consolidati di una molteplicità di regolamenti.

Così, nel caso delle regole applicabili ai prodotti alimentari, il regolamento n. 1234/2007 del 22 ottobre 2007 sulla Organizzazione Comune di Mercato, c.d. «OCM unica», unificando in un solo testo ed abrogando ben 49 precedenti regolamenti relativi alla quasi totalità dei prodotti alimentari trasformati e non trasformati (dal vino, al latte, alle uova, all’olio e numerosi altri), ha mantenuto all’interno del regolamento approvato dal Consiglio e dal Parla- mento solo alcuni generalissimi principi, delegando alla Commissione l’adozione di regole, che formalmente qualificate di esecuzione e di applicazione, in fatto costituiscono il cuore e la sostanza della disciplina.

Ma la novità più importante è di questi ultimi mesi.

La proposta di nuovo regolamento in tema di OCM unica, presentata dalla Commissione nell’ottobre 2011 (Bruxelles, 12.10.2011, COM 2011 626 def.) ed attualmente all’esame del Parlamento Europeo, prevede che i prodotti con- formi alle norme adottate dalla CAC e dall’UNECE siano considerati d’ufficio conformi alle norme europee di commercializzazione e siano pertanto libera- mente commerciabili in Europa, salvo che la Commissione non decida di introdurre deroghe all’operare di tale disposizione (v. gli artt. 56.3. e 57, e l’All. V della proposta).

I possibili esiti in termini di sovranità alimentare europea sono significativi e vanno ben oltre i meccanismi istruttori e decisori europei tradizionali, per i quali le norme adottate delle organizzazioni internazionali sono state sin qui prese in considerazione dalla Commissione e dal Consiglio nelle proprie deliberazioni, ma sempre ed esclusivamente nell’ambito di una previa decisione esplicita. In assenza di che le norme delle organizzazioni internazionali sono rimaste raccomandazioni di soft law non cogenti.

Con le nuove disposizioni proposte in tema di OCM unica, le norme adottate dalla CAC e dall’UNECE potranno entrare nell’ordinamento giuridico europeo, acquistando i caratteri della hard law, in assenza di previa esplicita decisione da parte delle istituzioni europee.

In altre parole: organizzazioni internazionali, che non rispondono a criteri di legittimazione democratica e di diretta sindacabilità, e la cui accountability è stata analiticamente e motivatamente sottoposta a specifiche considerazioni critiche nel volume di Bevilacqua, potranno adottare norme, cui i cittadini europei saranno direttamente soggetti.

La disposizione contenuta nella proposta di nuova OCM unica, infatti, definisce regole di produzione normativa, che non passano per un filtro necessario né del Consiglio né del Parlamento Europeo, ma soltanto della Commissione. Ed ove la Commissione non ritenga di esercitare il proprio potere di deroga o di eccezione, le norme adottate dai richiamati organismi internazionali saranno di diretta applicazione in Europa.

La partita fra regolatori globali e ordine giuridico europeo è dunque largamente aperta, ed il settore della sicurezza alimentare si conferma laboratorio della sperimentazioni di nuovi modelli, in un percorso i cui esiti appaiono lungi dall’essere conclusi.

In questa prospettiva il volume costituisce un contributo importante per la sistemazione ed il consolidamento delle conoscenze in prospettiva storico comparativa fra ordinamento europeo ed ordinamento globale, e nel medesimo tempo propone strumenti e canoni di lettura di quanto va maturando in un ordinamento sezionale soggetto a continue e radicali dinamiche, interne ed esterne.

 

FERDINANDO ALBISINNI

 

(pubblicata in Riv. trim. dir. pubbl., 2012)