Spesa e public management

Riflettendo sull’indipendenza del banchiere centrale

Moneta

La stabilità monetaria da sola non basta certo a promuovere lo sviluppo economico; altre ne sono le determinanti fondamentali; però ne è una condizione importante.

Nel ricordare la vicenda umana e professionale di Bonaldo Stringher, in una lectio magistralis intitolata al ruolo del banchiere centrale fra regole e discrezionalità tenuta all’Istituto Zanon di Udine, il Vice Direttore Generale della Banca d’Italia, Luigi Federico Signorini, ha ripercorso le sfide affrontate dai responsabili del governo della moneta dagli albori della politica monetaria – per come modernamente intesa – sino ai giorni nostri.

La storia della moneta e della sua sistematizzazione teorica e legale, ha da sempre affascinato studiosi di estrazione diversa, tra i quali di certo spiccano i cultori del diritto pubblico dell’economia. Ancora alla metà degli anni ’80, Massimo Severo Giannini ricordava come i problemi giuspubblicistici della moneta non fossero stati chiaramente e compiutamente risolti, poiché nessuno era riuscito a dire cosa essa fosse divenuta nel mondo contemporaneo:

il suo punto di sintesi è di essere storia della creazione, da parte delle collettività umane, di un’entità che già dall’origine artificiale (cioè legale) lo è diventata sempre di più, perdendo via via collegamenti, riferimenti, indici di riferimento, ecc., ad altri beni.

Storia della moneta, della creazione di una fictio strumentale alla circolazione della ricchezza e allo sviluppo degli scambi, ma anche storia – sol per questo – dell’economia stessa.

E invero, un sistema monetario ancorato al concetto di gold standard, per cui ogni “pezzo” di moneta in circolazione contiene metallo prezioso, ovvero deve esser in esso convertito, si correlava – come ricorda Signorini – a un preciso inquadramento della teoria economica del tempo:

Quando un paese esporta più di quanto importa, il surplus gli viene pagato in oro; quest’oro entra nella circolazione e fa aumentare i prezzi; l’aumento dei prezzi riduce la competitività delle merci del paese e per questa via riporta in equilibrio la bilancia commerciale; il contrario avviene nel caso di un deficit. L’idea era quindi che l’ancoraggio aureo garantisse al tempo stesso la sostanziale stabilità dei prezzi nel lungo periodo e l’equilibrio della bilancia dei pagamenti.

La constatazione dell’insufficienza di questo modello teorico si pose agli albori di quella che oggi, spesso entro difficoltosi inquadramenti normativi, definiamo politica monetaria, ovvero quell’esercizio di riequilibrio praticato dalle banche centrali attraverso variazioni dei tassi di interesse; più in particolare, di quel particolare tasso di interesse detto “tasso di sconto”, le cui fluttuazioni indirizzano i capitali – naturalmente in cerca di migliori rendimenti – all’interno o all’esterno di una data area territoriale, o di un dato circuito di scambi riservati.

La storia della moneta divenne quindi, ben presto, storia dell’istituzione chiamata a regolare il saggio di interesse, storia della banca centrale, della sua organizzazione e delle sue funzioni. Una storia plurale, per l’Italia, in almeno due sensi: prima in ambito nazionale, visto il ritardato accentramento in un unico soggetto della funzione di emissione, altrimenti ripartita tra più banche, e solo a seguito di una crisi bancaria (oltre che marcatamente politica) tale da minare la fiducia nel valore stesso della moneta; poi in ambito globale, molto più in là nel tempo, con la nascita delle, e la partecipazione alle, istituzioni monetarie internazionali, e con il decollo del progetto di un governo sovranazionale della politica monetaria entro il disegno di un’Unione (economica e) monetaria.

La preminenza dell’obiettivo di controllo dell’inflazione, cui le banche centrali dovettero prestare grande attenzione dopo le crisi petrolifere degli anni ’70, stimolò in certa misura il tema, politico e giuridico, dell’indipendenza del banchiere centrale. Un’indipendenza che, nella storia italiana, ebbe presto o tardi un respiro europeo. Signorini ricorda, al riguardo, le parole pronunciate da Carlo Azeglio Ciampi in un discorso all’Università La Sapienza di Roma, nel 1995:

Nel partecipare allo SME ho sempre tenuto presenti due principi che credo che hanno sempre guidato e che credo fossero anche propri di precedenti governatori: quello di agganciare l’Italia a istituzioni internazionali quale strumento per impedire la spirale inflazionistica, e al tempo stesso quale strumento anche per impedire l’allargamento della sfera pubblica.

Ma il perfezionamento degli strumenti della politica monetaria non bastò, poiché vi erano in agguato i prodromi di una crisi finanziaria globale, che, ponendo fine alla “Grande Moderazione”, porterà al crollo del sistema finanziario come dapprima conosciuto. Signorini ritiene che tale evento abbia segnato il dissolversi dell’illusione che la politica monetaria sia una scienza esatta:

Ancora una volta si mostra che l’esercizio della professione del banchiere centrale richiede di più che il mero attenersi a schemi codificati; che sia “un’arte”, come a volte si dice. Del resto è l’economia in generale che non è una scienza esatta. Se certi principi generalissimi restano veri, ogni specificazione empirica è un’approssimazione; ogni modello è utile a determinate condizioni, ma nessuno è impermeabile a mutamenti strutturali, a fatti nuovi.

E i fatti nuovi, forse, sono quelli che oggi pongono i rischi maggiori per il banchiere centrale, almeno se europeo.

Non si può che osservare come, almeno nell’Unione europea, il compito di quest’ultimo sia divenuto sempre più quello di garantire un obiettivo quasi concettualmente inafferrabile, quale la stabilità finanziaria, secondo almeno tre direttrici: da un lato, a fronte della trasformazione delle architetture istituzionali preposte alla vigilanza micro-prudenziale, con un ruolo incisivo della Banca centrale europea e lo sdoppiamento della sua macchina amministrativa, sino al collo di bottiglia – scolpito nei Trattati – dell’organo decisorio unico; dall’altro, a fronte dell’attribuzione della guida dei nuovi organi di vigilanza macro-prudenziale, responsabili per la prevenzione di rischi di natura sistemica; infine, alla luce dell’ormai accettata evoluzione degli strumenti della politica monetaria.

Il problema dell’indipendenza del banchiere centrale sembra essere, oggi, quasi rovesciato: egli è chiamato a essere, per usare un’iperbole, indipendente da se stesso, di volta in volta neutrale rispetto alle molteplici funzioni e obiettivi che è chiamato a svolgere. Ed è per questo che, come ricordato nella lectio, sono “pragmatismo, capacità di innovazione, orientamento dell’azione al servizio delle collettività” le qualità indispensabili di cui deve disporre per affrontare i nodi irrisolti di un governo globale non più della sola moneta, ma della finanza intera.

Giuseppe Sciascia