Amministrazione e mercato

La Corte di Giustizia si pronuncia sugli aiuti di Stato nel settore bancario

Corte di Giustizia Europea

La Corte di Giustizia dell’Unione europea si è pronunciata sulle questioni pregiudiziali sollevate dalla Corte costituzionale slovena in relazione alla disciplina in materia di aiuti di Stato nel settore bancario prevista dalle comunicazioni della Commissione europea adottate a seguito della crisi finanziaria globale.

La sentenza, particolarmente attesa anche per i possibili risvolti nel quadro dell’attuale instabilità del settore bancario europeo, e dei negoziati in corso tra il Governo italiano e la Commissione per la risoluzione della problematica dei c.d. “non performing loans”, fissa i primi (e autorevoli) punti fermi nella giurisprudenza europea e continentale circa la compatibilità di alcune misure particolarmente controverse previste dalla disciplina de qua con principi e diritti fondamentali dell’ordinamento dell’Unione. Dalla pronuncia emerge una particolare attenzione verso i profili della stabilità finanziaria dell’Unione, quale criterio portante della sostenibilità razionale e giuridica di opzioni discrezionali prescelte dalla Commissione europea in tale materia.

Questi i fatti che hanno dato luogo al rinvio pregiudiziale oggetto della pronuncia della Corte.

Nel settembre 2013, la Banca centrale di Slovenia ha accertato che cinque banche della piccola repubblica balcanica presentavano una carenza di capitale tale per cui non risultava possibile soddisfarne i creditori e coprire il valore dei depositi. Il 17 dicembre 2013, l’autorità bancaria ha dunque assunto le seguenti decisioni: ha provveduto all’adozione di misure straordinarie per la ricapitalizzazione delle due maggiori banche; ha attuato un’operazione di salvataggio della terza; ha dato corso alla liquidazione delle minori. Il giorno successivo, la Commissione ha autorizzato gli aiuti di Stato destinati agli enti interessati, previamente comunicati dalle autorità slovene.

In attuazione della normativa interna slovena sul settore bancario, sostanziale trasposizione della comunicazione della Commissione europea sul settore bancario, le misure adottate e approvate prevedevano la liquidazione del capitale degli azionisti, nonché del capitale ibrido e dei debiti subordinati; questi ultimi presentavano «talune caratteristiche dei prodotti obbligazionari e degli strumenti di partecipazione al capitale», prevedendosene il rimborso in caso di liquidazione, e a fronte di una più elevata remunerazione del rischio, prima degli azionisti ma successivamente agli obbligazionisti ordinari (senior).

La Corte costituzionale slovena ha sollevato i quesiti interpretativi innanzi al giudice europeo in virtù di una valutazione di sostanziale coincidenza tra la normativa interna e la disciplina recata dalla comunicazione della Commissione sopra richiamata. Invero, come si legge al punto 29 della sentenza, «sebbene le censure dei ricorrenti di cui al procedimento principale siano dirette contro tali disposizioni, esse riguardano in realtà la comunicazione sul settore bancario»; il giudice rimettente, quindi, ferma restando la propria competenza a valutare la costituzionalità delle disposizioni nazionali che costituiscono attuazione del quadro normativo comunitario in materia, ritiene di non esser competente «allorché vi sia un dubbio sull’interpretazione o sulla validità della norma di diritto dell’Unione che costituisce la base giuridica della disposizione nazionale la cui conformità alla Costituzione è messa in dubbio».

Trattasi di un elemento fondamentale nel quadro del dialogo tra le corti europee, ma complessivamente non decisivo nell’iter logico seguito dai giudici dell’Unione per la risoluzione delle questioni interpretative ad essi sottoposte: la Corte costituzionale slovena ritiene necessario interpellare il giudice UE sulla portata di norme (rectius: comunicazioni) poi riprodotte nell’ordinamento interno, in modo da poterne successivamente vagliare la compatibilità con i principi costituzionali interni; la Corte di Giustizia, però, rimane silente sul punto, in quanto non accenna nemmeno alla necessità che determinate ponderazioni di interessi da essa tenute in conto possano successivamente trovare un diverso equilibrio nell’ordinamento del giudice rimettente, e, più in particolare, nei principi supremi di quest’ultimo, secondo le note elaborazioni dei “controlimiti”.

Quali sono le questioni sollevate davanti al giudice europeo, e come vengono risolte dalla Corte di Giustizia?

La prima questione attiene all’efficacia vincolante della comunicazione della Commissione nei confronti degli Stati membri che intendano porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia mediante un aiuto di Stato a favore di istituti di credito, laddove tale aiuto abbia carattere permanente e non possa essere facilmente revocato.

Nel rispondere al quesito, i giudici europei lasciano sul campo i semi delle argomentazioni che consentiranno la risoluzione delle ulteriori, successive questioni. In particolare, la Corte ricorda come la Commissione europea goda di un ampio potere discrezionale nell’esercizio della competenza esclusiva ad essa attribuita a valutare la compatibilità di misure di aiuto con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, comma 3, del TFUE; tale potere discrezionale implica la necessità di compiere «complesse valutazioni di ordine economico e sociale»; nell’esercizio dello stesso, la Commissione può adottare orientamenti, nei quali sono resi preventivamente noti i criteri che essa intenderà tener presenti nel valutare la compatibilità, con il mercato interno, di tali misure; l’adozione di tali orientamenti, tuttavia, non esime la Commissione dall’obbligo di valutare caso per caso le circostanze eccezionali invocate dagli Stati membri a fronte della concessione degli aiuti, ovverosia dal dovere di «esaminare le specifiche circostanze eccezionali che uno Stato membro invoca, in un caso particolare, al fine di chiedere l’applicazione diretta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE», nonché di motivare il proprio eventuale rifiuto all’accoglimento di tali richieste.

La conseguenza logica di tali premesse è che una comunicazione quale quella oggetto del giudizio costituisce uno strumento auto-vincolante per la Commissione e, come tale, privo di effetti per gli Stati membri: in altre parole, la comunicazione vincola l’esercizio della discrezionalità della Commissione, la quale deve autorizzare (in inciso, la Corte soggiunge, forse non senza ragione, «in linea di principio») un progetto di aiuto di Stato che sia conforme ai criteri da essa posti; gli Stati membri, per converso, possono liberamente notificare progetti di aiuto di Stato che non soddisfino i criteri previsti dalla comunicazione, e, in circostanze eccezionali, la Commissione può autorizzare tali progetti.

Così ricostruito il quadro presente, si deduce che la comunicazione sul settore bancario non è idonea a creare obblighi autonomi in capo agli Stati membri, e dalla stessa non deriva un effetto vincolante per questi ultimi.

La seconda questione posta dal giudice sloveno si correla al contenuto della parte più critica della comunicazione della Commissione europea: la Corte rimettente chiede se le norme dei Trattati in materia di aiuti di Stato ostino ai punti della comunicazione che prevedono una condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori subordinati ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato; il dubbio sorge in ordine al fatto che la posizione di tali criteri possa eccedere la competenza della Commissione, come definita dalle pertinenti disposizioni del TFUE. La condivisione degli oneri di copertura dei costi di ricapitalizzazione da parte degli azionisti e dei creditori subordinati viene ritenuta criterio legittimo dalla Corte, che sostanzialmente decide di non intervenire “a gamba tesa” sulla discrezionalità esercitata in materia dalla Commissione, ovvero di non sindacare sull’an del criterio. Da un lato, la Corte osserva che l’adozione di tali criteri deriva dalla necessità di ovviare alle difficoltà finanziarie delle banche interessate; dall’altro, richiama i rischi di distorsione della concorrenza determinabili dal mancato ricorso al contributo di azionisti e creditori subordinati, alla luce della conseguente necessità di un maggiore apporto di capitale pubblico; infine, riconosce implicitamente la bontà dell’argomentazione del moral hazard, che costituisce uno dei presupposti dell’adozione di tali misure, osservando che misure di tal fatta intendono «evitare che le banche siano incoraggiate dalla possibilità di ricevere aiuti di Stato a ricorrere a strumenti finanziari più rischiosi e tali da causare perdite significative», posto che ciò potrebbe – ancora una volta – «provocare importanti distorsioni della concorrenza e compromettere l’integrità del mercato interno».

Da tali considerazioni, la Corte conclude dichiarando che le previsioni dei Trattati in materia di aiuti di Stato non ostano alle condizioni previste dalla comunicazione della Commissione che impongano la condivisione degli oneri da parte di azionisti e creditori subordinati ai fini dell’autorizzazione.

La terza e la quarta questione, analizzate congiuntamente dalla Corte, costituiscono il nodo essenziale della decisione, in quanto attengono alla relazione tra il contenuto sostanziale di alcuni dei criteri prescelti dalla Commissione per valutare l’ammissibilità degli aiuti di Stato nel settore bancario, da un lato, e il principio di tutela del legittimo affidamento e il diritto di proprietà, dall’altro. Sotto entrambi i profili, il giudizio della Corte è positivo.

Per quanto concerne la compatibilità dei criteri di condivisione degli oneri con il principio di tutela del legittimo affidamento, la Corte osserva che, nel caso di specie, gli azionisti e i creditori subordinati delle banche risanate col loro contributo non possono avvalersi del suddetto principio per opporsi all’attuazione delle misure di burden sharing, in quanto i) «non disponevano di alcuna garanzia proveniente dalla Commissione quanto al fatto che essa avrebbe approvato un aiuto di Stato per affrontare la carenza di capitale di dette banche», e ii) non avevano ricevuto rassicurazione che, tra le misure da adottarsi per il risanamento degli enti, non ve ne fossero alcune tali da incidere sui loro investimenti. In questo passaggio della propria decisione, la Corte richiama alcuni precedenti giurisprudenziali nei quali sono stati fissati i confini dell’invocabilità del principio del legittimo affidamento: lo stesso, in particolare, presuppone che siano state fornite all’interessato «rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate e affidabili», dalle quali siano state quindi ingenerate «aspettative fondate». Inoltre, è interessante osservare come, in un passaggio immediatamente successivo, la Corte neutralizzi l’estensione e portata del principio in parola attraverso il richiamo alla discrezionalità, ancor più pregnante della materia degli aiuti di Stato; osserva infatti la Corte che, nonostante il carattere fondamentale del principio, «gli operatori non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente», quale il mancato ricorso al loro contributo nel corso della prima fase della crisi finanziaria internazionale, in cui si è proceduto al massiccio ricorso a forme di ricapitalizzazioni pubblicistiche (bail-out); ciò in quanto gli orientamenti possono essere oggetto di modifica nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione, specialmente in un settore quale quello in esame, «il cui oggetto implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica».

Cruciale questione è quella affrontata, forse in modo troppo sbrigativo, nei punti da 67 a 69 della decisione, dedicati alla possibilità di prevedere un periodo di tempo transitorio per consentire un adattamento ai nuovi requisiti della Commissione circa la condivisione degli oneri; punto questo particolarmente controverso, peraltro anche nell’ordinamento italiano, in relazione all’applicazione dello strumento del bail-in previsto dalla direttiva BRRD anche a titoli obbligazionari emessi anteriormente alle previsioni di recepimento. La Corte affronta questo delicatissimo profilo con un’affermazione tranchant: un interesse pubblico, quale quello alla stabilità del sistema finanziario, avendo un rilievo intrinseco superiore, può ostare all’adozione di provvedimenti transitori per situazioni sorte prima dell’entrata in vigore della nuova normativa, ma non ancora conclusesi: ancora una volta, la Corte implicitamente riconosce la bontà della ponderazione degli interessi compiuta dalla Commissione, evitando di sindacare in termini di ragionevolezza e rispetto del principio dell’affidamento una decisione a carattere marcatamente discrezionale.

Per quanto concerne, invece, il profilo della tutela del diritto di proprietà, la sentenza in commento fa leva su due profili. Da un lato, si osserva come la comunicazione non richieda forme o procedure particolari per l’adozione delle misure di condivisione degli oneri, potendo queste essere adottate anche senza alcuna ingerenza da parte delle autorità pubbliche: in una tale ipotesi, un atto di volontà privata degli azionisti, secondo il ragionamento della Corte, avrebbe conseguenze economiche del tutto identiche a un intervento di imperio, sicché quest’ultimo «non si può considerare come un elemento che incide sul loro (n.d.r.: degli azionisti) diritto di proprietà»; quanto agli obbligazionisti, nella motivazione della Corte emerge come il presidio a tutela del loro diritto di proprietà è il principio del no worse off, tale per cui gli stessi non possono ricevere, in termini economici «meno di quanto sarebbe valso il loro strumento in caso di mancata concessione di aiuti di Stato».

In conclusione, la Corte non ritiene che i contenuti della comunicazione oggetto del rinvio contrastino con il principio di tutela del legittimo affidamento e il diritto di proprietà.

Le ultime tre questioni hanno un rilievo probabilmente inferiore nel quadro della decisione. Con la quinta questione, i giudice UE osservano l’assenza di un contrasto tra la comunicazione e le disposizioni della direttiva 2012/30, che prevedono che qualunque aumento o riduzione di capitale delle società per azioni sia sottoposto ad una decisione dell’assemblea dei soci. Con riferimento alla sesta questione, viene ribadito che «le misure di conversione o svalutazione del capitale ibrido e dei debiti subordinati (…) non devono andare oltre quanto è necessario per superare la carenza di capitale della banca interessata», così superando il dubbio del tribunale rimettente in ordine all’eventuale sufficienza di un approccio proporzionale alle perdite assodate degli enti risanati. Con riferimento alla settima ed ultima questione, la Corte riconosce che le misure oggetto del rinvio pregiudiziale rientrano nella nozione di «provvedimenti di risanamento» recata dalla direttiva 2001/24, che aveva istituito un sistema di riconoscimento dei provvedimenti di risanamento di taluni intermediari finanziari in crisi.

Giuseppe Sciascia