Sanzioni

L’ordinanza della Consulta n. 2/2017 sulle sanzioni amministrative: molto rumore per nulla?

 

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La Corte costituzionale ha reso un’ordinanza (n. 2/2017) in materia di sanzioni amministrative, in relazione alla (mancata) applicabilità all’autore dell’illecito della norma posteriore più favorevole.

Il tema sollevato è di particolare momento ed è spesso sottolineato dai commentatori e portato in luce da singoli casi concreti. Deriva dall’assenza di una previsione analoga all’art. 2 del Codice penale sulla successione delle leggi nel tempo. Per tale assenza, infatti, il trattamento in mitius non si applica, alla materia delle sanzioni, in base al noto disposto dell’art. 1 della legge n. 689/1981.

Il Tribunale di Cassino dubita di simili conclusioni, nonostante conferme giurisprudenziali copiose, anche da parte della stessa Corte costituzionale. In discussione, nel caso di specie, è che l’obbligo di notificare alla Direzione provinciale del lavoro competente per territorio l’assunzione di lavoratori a tempo parziale (previsto dall’art. 2, comma 1, del decreto legislativo 25 febbraio 2000, n. 61, recante Attuazione della direttiva 97/81/CE relativa all’accordo-quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall’UNICE, dal CEEP e dalla CES). Successivamente, l’art. 85 del d.lgs. 10 settembre 2003, n. 276, recante Attuazione delle deleghe in materia di occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003, n. 30, ha eliminato il suddetto obbligo. Ma l’inapplicabilità della legge successiva più favorevole impedisce di tenere conto di questa norma di favore e richiede, invece, l’applicazione della sanzione originariamente prevista.

Ciò, a giudizio del rimettente, rende la questione ancora irrisolta e aperta: la normativa italiana si pone in insanabile contrasto con l’art. 117 Cost. e, attraverso di esso, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, del Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici di New York e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Impossibile, allo stato, una interpretazione conforme, “in quanto la giurisprudenza di legittimità in più occasioni ha ribadito la non applicabilità del principio della retroattività della lex mitior al settore degli illeciti amministrativi, ritenendo che gli ambiti specifici nei quali esso opera non siano estensibili in via analogica, e ciò anche alla luce dell’art. 14 delle preleggi”. La conclusione, per il giudice a quo, è dunque inevitabile e consiste nel sollevare una questione di legittimità costituzionale, per la violazione di parametri interposti.

L’evoluzione delle sanzioni amministrative, a partire dalla nota sentenza Engel della Corte europea dei diritti dell’uomo, del 1976, ha avvicinato queste ultime alle sanzioni penali, in presenza di particolari caratteristiche (qualifica e natura, gravità, carattere afflittivo). In questi casi, l’unica soluzione costituzionalmente compatibile sarebbe quella di applicare il medesimo principio previsto in materia penalistica. A conforto di tale tesi, l’indicazione di normative settoriali in cui tale principio viene esplicitato (che renderebbe residuale e inattuale lo stesso disposto di cui al citato art. 1, legge n. 689 del 1981).

Il giudice richiama la sentenza n. 393 del 2006 della Corte, per la quale “i tradizionali corollari del principio di legalità, sinora riferiti alla sola materia penale, sarebbero espressione di limiti generali al potere punitivo dello Stato, e ciò anche con riferimento all’applicazione retroattiva della lex mitior, nel senso che l’essenza afflittiva della potestà sanzionatoria, anche amministrativa, dovrebbe essere rapportata alla valutazione che storicamente l’ordinamento operi della condotta che intende reprimere”.  Pertanto, “i tradizionali corollari del principio di legalità, sinora riferiti alla sola materia penale, sarebbero espressione di limiti generali al potere punitivo dello Stato, e ciò anche con riferimento all’applicazione retroattiva della lex mitior, nel senso che l’essenza afflittiva della potestà sanzionatoria, anche amministrativa, dovrebbe essere rapportata alla valutazione che storicamente l’ordinamento operi della condotta che intende reprimere“.

Nell’insieme, dunque, l’ordinamento sembrerebbe contrastare, nelle sue tendenze evolutive, nelle spinte sovranazionali e nelle ricostruzioni giurisprudenziali, l’originaria previsione del 1981.

Di qui il rinvio alla Consulta.

La risposta di quest’ultima è una lezione al Giudice di rinvio.

A dimostrazione della necessaria conoscenza dei dettagli e delle normative settoriali, che in termini generali implicano un approccio meno (o quantomeno non solo) sistematico, ma orientato a conoscere l’ordinamento effettivo, le norme vigenti e l’interpretazione giurisprudenziale, la Consulta rileva che l’obbligo di comunicazione alle Direzioni Provinciali del Lavoro dei contratti a tempo determinato stipulati da parte dell’impresa è stato giudicato dalla Corte di giustizia, sotto altro profilo, incompatibile con il diritto dell’Unione europea.

Si legge, infatti, che “l’ordinanza di rimessione omette qualsiasi considerazione in ordine alla sentenza del 24 aprile 2008, con la quale la Corte di giustizia dell’Unione europea –chiamata a decidere su rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, sottoscritto a Roma il 25 marzo 1957 – ha affermato l’incompatibilità della disposizione in tal caso censurata con la direttiva 97/81/CE del Consiglio del 15 dicembre 1997, relativa all’accordo-quadro sul lavoro a tempo parziale concluso dall’UNICE, dal CEEP e dalla CES, e ha ritenuto che l’imposizione dell’obbligo di notificare una copia di ogni contratto a tempo parziale, nonché della sanzione per la sua violazione, abbia introdotto un ostacolo amministrativo, suscettibile di limitare la diffusione del contratto di lavoro part-time”.

La Cassazione, per l’effetto, l’anno successivo ha espressamente disapplicato la disposizione (Cass., sez. lav., 15 luglio 2009, n. 16502).

Ne deriva l’irrilevanza della questione e la manifesta sua inammissibilità.

Se il tema, dunque, appare in linea generale – e teorica – ancora denso di significato e meritevole di essere discusso, ne vanno analizzati i singoli riflessi, per muovere da un’analisi completa e attenta.

 

Bruno Carotti

Leggi l’ordinanza della Corte costituzionale 5 gennaio 2017, n. 2

 

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