Dossier - Trasparenza

Dossier sulla trasparenza

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 La trasparenza della pubblica amministrazione

(a cura di Fabrizio di Mascio)

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Con questo secondo Dossier, l’Irpa illustra la recente documentazione in materia di trasparenza. Alle delibere della Civit e ai Rapporti redatti da alcuni apparati, segue una breve bibliografia in materia.

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1. Normativa nazionale

D.lgs. n. 150/2009: Disciplina del ciclo della trasparenza nelle pubbliche amministrazioni

Legge n. 190/2012: Disciplina della trasparenza come fattore di prevenzione della corruzione

D.lgs. n. 33/2013: Riordino della disciplina degli obblighi di pubblicazione

Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della Funzione Pubblica, Circolare n. 2/2013: D. lgs. n. 33/2013 – attuazione della trasparenza

Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, recante Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari, come convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Si vedano, in particolare, gli art. 19 e 24-bis del d.l. n. 90/2014.

D.lgs. 25 maggio 2016, n. 97, Semplificazione degli obblighi di pubblicazione e introduzione del diritto di accesso civico generalizzato (FOIA)

 

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2. Delibere Anac

Le delibere dell’Anac (ex Civit), come noto annoverata dal Consiglio di Stato tra le autorità indipendenti, costituiscono un punto di riferimento essenziale per comprendere le direzioni e gli indirizzi istituzionali adottati in merito alla trasparenza delle pubbliche amministrazioni.

Questa parte si divide in due sezioni: i pareri e le linee guida.

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2.1 Pareri

Delibera n. 4/2011, Consultazione delle associazioni rappresentate nel Consiglio Nazionale Consumatori Utenti ai fini della adozione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità

Delibera n. 30/2012, Pubblicazione dei dati sul trattamento economico omnicomprensivo percepiti a seguito del conferimento di incarichi specifici sia istituzionali che extra-istituzionali

Delibera n. 32/2012, Applicabilità dell’obbligo di pubblicazione del trattamento economico omnicomprensivo di dirigenti di ricerca e dirigenti tecnologi

Delibera n. 33/2012, Rapporti tra affissione di atti nell’albo pretorio on line e il loro obbligo di pubblicazione sul sito istituzionale dell’ente

Delibera n. 10/2013, Mancato adempimento degli obblighi di pubblicazione con particolare riferimento alla costituzione e gestione di Unioni di Comuni

Delibera n. 12/2013, Requisiti e procedimento per la nomina degli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV)

Delibera n. 15/2013, Nomina del responsabile della prevenzione della corruzione nei Comuni

Delibera n. 59/2013Pubblicazione degli atti di concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi e attribuzione di vantaggi economici a persone fisiche ed enti pubblici e privati (artt. 26 e 27, d.lgs. n. 33/2013), con particolare riferimento all’ambito soggettivo di applicazione, ambito oggettivo di applicazione, modalità di pubblicazione, sospensione dell’obbligo di trasmissione dei dati relativi alla concessione di vantaggi economici;

Delibera n. 65/2013Applicazione dell’art. 14 del d.lgs n. 33/2013 – Obblighi di pubblicazione concernenti i componenti degli organi di indirizzo politico, con particolare riferimento all’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 14 del d.lgs. n. 33/2013, applicazione dell’art. 14, comma 1, lettera f), del d.lgs n. 33/2013 ai Comuni, individuazione dei titolari di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo di cui all’art. 14, comma 1, del d.lgs n. 33/2013, modalità di attuazione dell’art. 14, comma 1, lettera f), del d.lgs n. 33/2013, soggetti destinatari delle sanzioni per mancata o incompleta comunicazione delle informazioni e dei dati di cui all’articolo 14, del d.lgs n. 33/2013, dati e informazioni da pubblicare ai sensi dell’art. 14, comma 1, del d.lgs n. 33/2013;

Delibera n. 66/2013Applicazione del regime sanzionatorio per la violazione di specifici obblighi di trasparenza (art. 47 del d.lgs n. 33/2013), con particolare riferimento agli obblighi di trasparenza sottoposti ad uno specifico regime sanzionatorio, tipologia delle sanzioni, pubblicazione sul sito della CiVIT dei casi di mancata attuazione degli obblighi di pubblicazione di cui all’art. 14, procedimento per l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie, potere di vigilanza e controllo degli OIV e della CiVIT sugli obblighi di pubblicazione di cui agli artt. 14, 22 c. 2;

Delibera n. 75/2013, con cui l’Autorità ha indicato le “Linee guida in materia di codici di comportamento”, che devono essere adottati dalle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 54, comma 5, d.lgs. n. 165/2001 e del codice generale di cui al D.P.R. del 16 aprile 2013, n. 62. L’adozione del Codice di comportamento da parte di ciascuna amministrazione rappresenta una delle “azioni e misure” principali di attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione a livello decentrato, secondo quanto indicato nel Piano nazionale anticorruzione, approvato con delibera della Commissione n. 72 del 2013. A tal fine, il codice costituisce elemento essenziale del Piano triennale per la prevenzione della corruzione di ogni amministrazione.

Delibera n. 144/2014, Obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo nelle pubbliche amministrazioni

Delibera n. 145/2014, Parere dell’Autorità sull’applicazione della l. n. 190/2012 e dei decreti delegati agli ordini e ai collegi professionali

Delibera n. 146/2014, in materia di esercizio del potere di ordine nel caso di mancata adozione di atti o provvedimenti richiesti dal piano nazionale anticorruzione e dal piano triennale di prevenzione della corruzione nonchè dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa o nel caso di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla strasparenza citati (articolo 1, comma 3, della legge 6 novembre 2012, n. 190)

Delibera n. 10/2015, Individuazione dell’autorità amministrativa competente all’irrogazione delle sanzioni relative alla violazione di specifici obblighi di trasparenza (art. 47 del d.lgs. 33/2013)

Orientamento n. 43/2015, Anticorruzione – l. n. 190/2012 – farmacie comunali – gestione di servizi pubblici – enti di diritto privato in controllo pubblico – PNA – applicabilità – condizioni.

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2.2. Linee guida

Delibera n. 105/2010, Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità

Delibera n. 2/2012, Linee guida per il miglioramento della predisposizione e dell’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità

Delibera n. 50/2013, Linee guida per l’aggiornamento del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità 2014-2016

Delibera n. 71/2013, Attestazioni OIV sull’assolvimento di specifici obblighi di pubblicazione per l’anno 2013 e attività di vigilanza e controllo della Commissione

Delibera n. 77/2013, Attestazioni OIV sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione per l’anno 2013 e attività di vigilanza e controllo dell’Autorità

Delibera n. 148/2014, Attestazioni OIV, o strutture con funzioni analoghe, sull’assolvimento degli obblighi di pubblicazione per l’anno 2014 da parte delle pubbliche amministrazioni e attività di vigilanza e controllo dell’Autorità

Determina n. 8/2015, Linee guida per l’attuazione della normativa in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza da parte delle società e degli enti di diritto privato controllati e partecipati dalle pubbliche amministrazioni e degli enti pubblici economici

Si vedano, anche gli Orientamenti dell’ANAC in materia di trasparenza e le FAQ in materia di trasparenza (sull’applicazione del d.lgs. n. 33/2013)

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A seguito dell’introduzione del cd. “Foia“, si v. i seguenti provvedimenti:

Linee guida Foia dell’Anac, Attuazione dell’accesso civico generalizzato (FOIA), Esclusioni e Limiti

Linee guida sugli obblighi di trasparenza, Indicazioni sugli obblighi di pubblicazione alla luce della revisione apportata dal d.lgs. 97/2016, corredate dalla nuova griglia

Griglia degli obblighi di pubblicazione, a seguito della revisione del d.lgs. 97/2016

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3. Rapporti della Anac (già Civit)

In questa parte vengono presentati i Rapporti redatti dall’Anac (già Civit), relativi alle attività realizzate in materia di trasparenza e gestione della performance.

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Relazione annuale 2014, 2 luglio 2015

La diffusione della corruzione in vasti settori della pubblica amministrazione, le vicende giudiziarie venute alla luce e la cattiva gestione delle risorse pubbliche che hanno interessato, nel corso degli ultimi anni, la realizzazione di importanti opere infrastrutturali ed eventi di valore strategico nazionale, hanno indotto il legislatore a compiere scelte normative radicali di fronte al dilagare del fenomeno corruttivo. Tra queste, la novità di maggiore rilievo è senza dubbio la riconfigurazione del profilo istituzionale dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ad opera del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 114, che ha determinato la contemporanea soppressione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP) e l’assorbimento delle funzioni svolte dalla ex Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza nelle pubbliche amministrazioni (CIVIT), ad eccezione di quelle relative alla misurazione e valutazione delle performance, trasferite al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In precedenza, in attuazione dell’articolo 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione1, la legge 6 novembre 2012, n. 190, aveva attribuito alla CIVIT il ruolo di Autorità Nazionale Anticorruzione affidandole le funzioni di controllo, prevenzione e contrasto della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.

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Rapporto sul primo anno di attuazione della legge 190/2012

Il Rapporto offre un primo bilancio dello stato di attuazione della normativa anticorruzione, riportandone le prime concrete evidenze attraverso l’analisi dell’attività dei soggetti coinvolti, evidenziandone luci e ombre e offrendo possibili proposte di miglioramento.

Rapporto generale sull’avvio del ciclo di gestione della performance, 2012

“Il documento fornisce un quadro sintetico delle risultanze dell’analisi condotta sui Sistemi di misurazione e valutazione della performance, sui Piani della performance, sui Programmi triennali per la trasparenza e l’integrità e sugli Standard di qualità nell’anno 2012 (avvio del ciclo di gestione della performance 2012). Il rapporto illustra la situazione complessiva delle amministrazioni centrali, individuando la posizione di ciascun comparto, le criticità ed eventuali miglioramenti conseguiti da ciascuna amministrazione. Il rapporto contiene riflessioni e osservazioni per il superamento delle criticità riscontrate e la valorizzazione dei buoni esempi esistenti”.

Rapporto sulla trasparenza negli enti pubblici nazionali, 2012

“Il presente Rapporto presenta lo stato dell’arte del sistema della trasparenza negli enti pubblici nazionali, di diverse categorie, tenuti all’applicazione della disciplina del decreto legislativo n. 150 del 2009. Il documento è stato elaborato sulla base della rilevazione svolta dagli Organismi Indipendenti di Valutazione (OIV) e costituisce in parte una sintesi di specifici documenti, relativi a singoli enti e già consegnati agli stessi, dai quali trae le tendenze generali. Obiettivo del Rapporto, oltre che offrire un quadro dello stato della trasparenza amministrativa negli enti pubblici, è di segnalare i principali problemi applicativi, sia consistenti nell’inadempimento di obblighi di pubblicazione sia relativi alle modalità di pubblicazione”.

Rapporto sulla trasparenza nei ministeri, 2012

“Obiettivo del documento, oltre che offrire un quadro dello stato della trasparenza amministrativa nei ministeri, è di segnalare i principali problemi applicativi, sia consistenti nell’inadempimento di obblighi di pubblicazione sia relativi alle modalità di pubblicazione. Ciò può consentire ai diversi soggetti interessati di adottare le misure necessarie: ai vertici delle amministrazioni, di impegnarsi per superare le criticità emerse; agli organismi indipendenti di valutazione (OIV), di individuare alcune delle aree sulle quali concentrare l’attenzione; al legislatore stesso, per rimediare ai problemi emergenti da una legislazione alquanto frammentaria”.

Monitoraggio dei programmi triennali per la trasparenza e l’integrità – Ministeri ed enti pubblici nazionali, 2011

“Al fine di fornire utili indicazioni per la stesura della seconda versione di tali documenti da parte delle amministrazioni, la Commissione ha impostato un’attività di monitoraggio sui Programmi triennali per la trasparenza e l’integrità dei Ministeri e degli Enti Pubblici Nazionali, in cui sono stati coinvolti attivamente gli Organismi indipendenti di valutazione (OIV) di dette amministrazioni. […] Gli obiettivi del monitoraggio sono quelli di valutare lo stato di attuazione della riforma, di individuare i punti di forza e le criticità dei Programmi e di realizzare un’azione di accompagnamento, anche definendo una strategia di miglioramento con ogni singola amministrazione. La Commissione si riserva di effettuare, all’esito complessivo del monitoraggio, una valutazione delle dimensioni della compliance e del processo dei Programmi triennali, nonché dei dati pubblicati nella sezione “Trasparenza, valutazione e merito” dei siti istituzionali”.

Relazione sulla performance delle amministrazioni centrali, 2011

“La Relazione riferisce sul Ciclo di gestione della performance 2011 anche sulla base delle Relazioni sulla performance da adottare da parte delle singole amministrazioni entro il 30 giugno 2012″.

Per una semplificazione della trasparenza (1. Rapporto2. Allegati)

Questo documento tratta gli “esiti della consultazione sugli obblighi di pubblicazione previsti in materia di trasparenza ed integrità”.

 “La CiVIT, a luglio 2012, ha censito 96 obblighi di pubblicazione ed ha avviato una consultazione con ministeri, enti pubblici nazionali e associazioni rappresentate nel CNCU e nel CNEL. Sono state chieste informazioni sulla chiarezza dei contenuti degli obblighi, sull’esistenza di sovrapposizioni con altri obblighi, sulla consultazione dei dati pubblicati e sulla loro utilità, sull’esistenza di obblighi normativi ulteriori oltre ai 96 censiti, sull’opportunità di pubblicare altri dati oltre a quelli previsti da disposizioni di legge nonché sull’esistenza di obblighi concomitanti di comunicazione ad altre amministrazioni dei dati da pubblicare. Alla consultazione hanno partecipato 31 amministrazioni centrali e 2 associazioni.”

Delibera n. 71/2013, Attestazioni OIV sull’assolvimento di specifici obblighi di pubblicazione per l’anno 2013 e attività di vigilanza e controllo della Commissione, con particolare riferimento ai dati relativi alle società partecipate dalle pubbliche amministrazioni, pagamenti dei debiti scaduti della pubblica amministrazione maturati al 31 dicembre 2012, procedimenti amministrativi, servizi erogati agli utenti, accesso civico;

Dipartimento della Funzione Pubblica, circolare n. 2/2013, D. lgs. n. 33/2013 – attuazione della trasparenza.

Vigilanza d’ufficio del 1 settembre 2014

In attuazione della delibera n. 77/2013, l’Autorità ha svolto un’attività di vigilanza sui siti istituzionali delle Giunte delle Regioni e delle Province autonome sul livello e sulla qualità dell’assolvimento degli obblighi di pubblicazione selezionati dall’Autorità tra quelli individuati dall’Allegato n. 1 alla delibera n. 77 e, in particolare, “Organi di indirizzo politico-amministrativo”, “Consulenti e collaboratori”, “Monitoraggio dei tempi procedimentali”, ”Atti di concessione di sovvenzioni e vantaggi economici comunque denominati”, “Informazioni identificative degli immobili posseduti”, “Canoni di locazione o affitto versati o percepiti”, “Strutture sanitarie private accreditate”, ”Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza”.

L’Autorità, prima della pubblicazione dei Rapporti con gli esiti di tale verifica sul proprio sito istituzionale, ha ritenuto opportuno sottoporne i contenuti alle Giunte regionali e provinciali interessate, chiedendo di inviare entro il 20 giugno 2014 eventuali osservazioni.

Tenuto conto delle risposte pervenute, e di una ulteriore verifica sui siti effettuata dalla struttura dell’Autorità a fine agosto 2014, sono stati predisposti i Rapporti definitivi per ciascuna Regione e Provincia autonoma.

L’Autorità ha quindi chiesto alle Giunte di provvedere, entro il 30 novembre 2014, alla pubblicazione di tutti i dati rilevati come ancora mancanti o incompleti

Al fine di offrire un quadro di sintesi della vigilanza effettuata, è stato altresì predisposto un Rapporto generale (link al sito Anac).

In tema di vigilanza, si può consultare anche la nuova sezione del sito dell’ANAC (qui)

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4. La trasparenza nelle Autorità Indipendenti

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (http://www.agcom.it/default.aspx?DocID=12107);

Autorità nazionale anticorruzione (http://www.anticorruzione.it/?p=10124);

Autorità garante della concorrenza e del mercato (http://www.agcm.it/normativa-organizzazione/6604-regolamento-sugli-obblighi-di-pubblicita-trasparenza-e-diffusione-di-informazioni-da-parte-dellautorita-garante-della-concorrenza-e-del-mercato-ai-sensi-del-dlgs-332013.html);

Commissione nazionale per le società e la borsa (http://www.consob.it/main/documenti/Regolamentazione/normativa/reg18751.htm?param=rss);

Commissione di garanzia sciopero (http://www.cgsse.it/web/guest/visualizza-pdf?set=regolamento-trasparenza&url=documenti/trasparenza/reg_trasparenza_amm_VD_23_9_13.pdf);

Garante per la protezione dei dati personali (http://www.garanteprivacy.it/web/guest/home/docweb/-/docweb-display/docweb/2573442 e http://www.garanteprivacy.it/web/guest/home/docweb/-/docweb-display/docweb/2753146)

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5. Global Conference on Transparency Research

In questa parte è possibile accedere ai siti web dedicati alle edizioni della Global Conference on Transparency Research, che si svolge a partire dal 2011. Si tratta di un convegno annuale dedicato alla discussione interdisciplinare dei temi della trasparenza e dell’open government.

Edizione 2011. Newark (19-20 Maggio)

Edizione 2012. Utrecht (7-9 Giugno)

Edizione 2013. Parigi (24-26 Ottobre)

Edizione 2015, Lugano (4-6 Giugno)

 

6. Indici e ranking Internazionali

 

FREEDOM OF INFORMATION

Global Right To Information (RTI) Rating

Indice sulla qualità della legislazione in materia di diritto di accesso all’informazione promosso da Access!nfo e Centre for Law and Democracy.

FreedomInfo

Lista dei regimi di diritto di accesso all’informazione nei diversi paesi.

Fringe Overview FOI Laws

Raccolta su scala globale di legislazione in materia di diritto di accesso all’informazione.

Implementation Assessment Tool (ATI)

Metodologia di misurazione della qualità della legislazione in materia di diritto di accesso all’informazione sviluppata dal Carter Center.

 

OPEN GOVERNMENT

OGP Explorer

Motore che consente di individuare gl impegni assunti dai paesi che hanno aderito all’Open Government Partnership.

Open Government Index

Indice di rilevazione della qualità dell’open government promosso dal World Justice Project.

 

OPEN DATA

Open Data Barometer

Indice sulla qualità del rilascio di open data sviluppato dalla World Wide Web Foundation.

Global Open Data Index

Indice sulla qualità del rilascio di alcuni datasets-chiave promosso dalla Open Knowledge Foundation.

Open, Useful, Reusable (OUR) Government Data Index

Indice sul rilascio di dati aperti rilevato dall’OECD nell’ambito di Government at a Glance

Digital Economy and Society Index (DESI)

Rilevazione sulla disponibilità degli open data effettuata dalla Commissione Europea nell’ambito della valutazione dell’Agenda Digitale per l’Europac

 

International Open Data Charter

 

Open Data Census

Rilevazione della qualità di alcuni datasets-chiave rilasciati dalle città effettuata dagli attivisti della Open Knowledge Foundation

 

TRASPARENZA FISCALE

Open Budget Index

Indice sulla trasparenza dei bilanci elaborato dalla International Budget Partnership

 

 

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7. Cenni bibliografici

Bibliografia di “orientamento”

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