Diritti fondamentali

Un’importante pronuncia della Corte di Giustizia sul rapporto tra diritto europeo e convenzioni internazionali a tutela dei rifugiati.

La Corte di giustizia dell’Unione europea ha pronunciato un’interessante sentenza in materia di diritto d’asilo e protezione dei richiedenti asilo ai sensi della Convenzione di Ginevra, nelle cause riunite C-331/16 e C-366/16, aventi a oggetto due domande di pronuncia pregiudiziale proposte, ai sensi dell’articolo 267 Tfue, dal Tribunale dell’Aia dei Paesi Bassi e dalla Commissione belga del contenzioso per gli stranieri. I due procedimenti innanzi alle corti nazionali riguardavano, rispettivamente, un individuo con doppia cittadinanza croata e bosniaca (“K.”), e un cittadino afgano (“H.F.”).

I fatti a base delle due controversie pendenti innanzi ai giudici nazionali, come descritti nei punti § 13-37 della pronuncia, sono i seguenti.

K. giungeva nei Paesi Bassi il 21 gennaio 2001, accompagnato dalla moglie e da un figlio minorenne. A partire da tale data, egli soggiornava ininterrottamente nei Paesi Bassi, e il 27 aprile 2006 la moglie dell’interessato dava alla luce il loro secondo figlio. Il 2 febbraio 2001 K. inoltrava allo Staatssecretaris una prima domanda di permesso di soggiorno temporaneo quale richiedente asilo, che veniva respinta con decisione del 15 maggio 2003, divenuta definitiva a seguito di sua conferma con sentenza del Raad van State (Consiglio di Stato, Paesi Bassi) del 21 febbraio 2005. Il 27 luglio 2011, K. presentava una nuova domanda di asilo, che veniva respinta con decisione dello Staatssecretaris del 16 gennaio 2013. Tale decisione, che era accompagnata da un divieto di ingresso nel territorio dei Paesi Bassi per una durata di dieci anni, diveniva definitiva a seguito di sua conferma con sentenza del Raad van State (Consiglio di Stato) del 10 febbraio 2014.

A seguito dell’adesione della Repubblica di Croazia all’Unione europea, K., il 3 ottobre 2014, chiedeva allo Staatssecretaris la revoca del divieto di ingresso nel territorio pronunciata nei suoi confronti. Con decisione del 22 luglio 2015, lo Staatssecretaris accoglieva tale domanda, pur dichiarando K. indesiderabile nel territorio dei Paesi Bassi, in base all’articolo 67, paragrafo 1, lettera e), della legge olandese sugli stranieri. Il reclamo presentato da K. contro tale decisione veniva respinto con decisione del 9 dicembre 2015.

In quest’ultima decisione, lo Staatssecretaris si riferiva alle precedenti decisioni del 15 maggio 2003 e del 16 gennaio 2013 di rigetto delle domande di asilo di K., in cui aveva constatato che quest’ultimo si era reso colpevole di condotte ricomprese nell’ambito di applicazione dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra, essendo stato a conoscenza di crimini di guerra e contro l’umanità commessi dalle unità speciali dell’esercito bosniaco e avendo preso personalmente parte a tali crimini. Lo Staatssecretaris aveva altresì sottolineato che la presenza di K. sul territorio dei Paesi Bassi era tale da arrecare pregiudizio alle relazioni internazionali del Regno dei Paesi Bassi, che occorreva evitare che tale Stato membro divenisse un paese di accoglienza per persone rispetto alle quali sussistevano seri motivi di ritenere che si fossero rese colpevoli di gravi crimini, e che la protezione dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza esigevano che si facesse tutto il possibile per evitare che cittadini olandesi venissero a contatto con persone che nel loro paese di origine si erano rese colpevoli di gravi crimini previsti all’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra. In base a tutti questi elementi, lo Staatssecretaris concludeva, da un lato, che K. rappresentava una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società nei Paesi Bassi e, dall’altra, che il diritto al rispetto della vita privata e familiare non ostava a che K. fosse dichiarato indesiderabile.

Avverso la decisione del 9 dicembre 2015, K. presentava ricorso dinanzi al giudice del rinvio, contestando la carenza di motivazione della decisione dello Staatssecretaris; in particolare, K. rilevava che, oltre alla considerazione che le relazioni internazionali di uno Stato membro non rientrerebbero nell’ordine pubblico, l’attualità della minaccia che egli rappresenterebbe sarebbe fondata su presunti comportamenti a lui addebitati risalenti a più di due decenni prima e sulla tesi secondo cui il fatto che tali comportamenti rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra creerebbe una minaccia costante, che non sarebbe stata dimostrata in maniera plausibile la presenza di eventuali vittime di  K. in territorio olandese, e che egli non era mai stato perseguito, né tanto meno condannato per i fatti che gli erano addebitati. Pertanto, nel proprio appello egli concludeva che il motivo generale, invocato dallo Staatssecretaris, basato sulla circostanza che egli rappresentava una minaccia per l’ordine pubblico, era incompatibile con il diritto dell’Unione. In relazione a tale vicenda, il giudice del rinvio osservava che:

  1. dopo l’adesione della Croazia all’Unione, il diritto dell’Unione si applica alla situazione di K., e che, diversamente dal divieto di ingresso, una dichiarazione di indesiderabilità sarebbe valida, in linea di principio, a tempo indeterminato, ma l’interessato potrebbe chiederne la revoca dopo un certo periodo;
  2. che è assodata l’esistenza di seri motivi che consentono di ritenere che K. abbia commesso un crimine ai sensi dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra, alla luce dei suoi comportamenti nel periodo compreso tra l’aprile 1992 e il febbraio 1994, quando faceva parte di un’unità dell’esercito bosniaco. È inoltre accertato che K. ha disertato da tale esercito nel febbraio 1994. La dichiarazione di indesiderabilità di K. sarebbe fondata esclusivamente su tali comportamenti. In considerazione del tempo da allora trascorso, si pone pertanto la questione se detti comportamenti possano essere considerati come una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38;
  3. che dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato olandese si evincerebbe che la minaccia per l’interesse fondamentale della società rappresentata da una persona in una situazione come quella di K. è, per sua natura, costantemente attuale e che non è necessario interrogarsi sul comportamento futuro di tale persona. Tale conclusione sarebbe fondata, da un lato, sull’eccezionale gravità dei crimini di cui all’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra e, dall’altro, sulla giurisprudenza della Corte.

Pertanto, il giudice del rinvio si interrogava riguardo alla fondatezza di tale interpretazione dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, posto che i) la prima frase di tale disposizione impone che le misure di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettino il principio di proporzionalità, ii) l’articolo 28, paragrafo 1, della medesima direttiva enuncerebbe una serie di fattori di cui lo Stato membro ospitante deve tenere conto prima di adottare una decisione di allontanamento, e iii) l’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), di tale direttiva disporrebbe che una decisione del genere può essere adottata solo per motivi imperativi di pubblica sicurezza nei confronti di un cittadino dell’Unione che ha soggiornato nello Stato membro ospitante durante i precedenti dieci anni. Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale olandese ha quindi deciso di sospendere il procedimento e sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se l’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva [2004/38] consenta che un cittadino dell’Unione, come nel presente caso, rispetto al quale è stata accertata giudizialmente l’applicabilità dell’articolo 1, sezione F, lettere a) e b), della Convenzione di Ginevra, venga dichiarato indesiderabile in quanto l’eccezionale gravità dei reati a cui si riferisce la citata disposizione della [Convenzione di Ginevra] conduce alla conclusione che si deve presumere che la minaccia che egli rappresenta per un interesse fondamentale della società è per sua natura costantemente attuale.

2) In caso di risposta negativa alla prima questione, come procedere, nel contesto di un esame finalizzato a dichiarare una persona indesiderabile, se il comportamento del cittadino dell’Unione, come sopra indicato, al quale è stato dichiarato applicabile l’articolo 1, sezione F, lettere a) e b), della Convenzione di Ginevra, debba essere considerato come una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. In che misura sia rilevante al riguardo il fatto che dai comportamenti di cui all’articolo 1, sezione F, della Convenzione di Ginevra – che hanno avuto luogo, nel caso di specie, fra il 1992 e il 1994 – sia trascorso, come nel caso in discussione, un lasso di tempo considerevole.

3) Quale sia il ruolo del principio di proporzionalità nella valutazione relativa a se un provvedimento che dichiara una persona indesiderabile possa essere imposto ad un cittadino dell’Unione al quale è dichiarato applicabile l’articolo 1, sezione F, lettere a) e b), della Convenzione di Ginevra, come nel caso in discussione. Se in tale contesto, o indipendentemente dallo stesso, debbano essere presi in considerazione gli elementi menzionati all’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva 2004/38. Se in tale contesto, o indipendentemente dallo stesso, debba essere preso in considerazione anche il periodo di dieci anni di soggiorno nello Stato membro ospitante, previsto all’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della [detta] direttiva. Se debbano comunque essere considerati gli elementi menzionati al punto 3.3 [della comunicazione COM(2009) 313 definitivo]».

H.F., cittadino afgano, giungeva nei Paesi Bassi il 7 febbraio 2000 e presentava una domanda di asilo il 6 marzo 2000. Con decisione della competente autorità dei Paesi Bassi del 26 maggio 2003, H.F. era escluso dal beneficio dello status di rifugiato sulla base dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra.

Con decisione del 9 gennaio 2006, l’autorità competente dei Paesi Bassi rifiutava di rilasciare a H.F. un permesso di soggiorno temporaneo in tale Stato; tale decisione, confermata anche dal Tribunale dell’Aia, diveniva definitiva il 26 maggio 2003, sicché lo Staatssecretaris adottava una decisione di espulsione con divieto di ingresso nel territorio nei confronti di H.F. Nel corso del 2011, H.F. e la figlia si stabilivano in Belgio; nell’ottobre 2011, H.F. presentava una domanda di autorizzazione di soggiorno in Belgio, respinta in quanto irricevibile con decisione del Delegato del segretario di Stato all’asilo e all’immigrazione, incaricato della semplificazione amministrativa del Belgio, adottata il 13 novembre 2012. In pari data, quest’ultimo adottava una decisione con cui veniva ordinato a H.F. di lasciare il territorio belga. H.F. proponeva un ricorso di annullamento avverso tali due decisioni, cui successivamente rinunciava. Il 21 marzo 2013, H.F. presentava al Delegato una domanda volta a ottenere un permesso di soggiorno in Belgio in qualità di familiare di un cittadino dell’Unione, in ragione del fatto che la figlia aveva la cittadinanza olandese. Il 12 agosto 2013 il delegato adottava una decisione di diniego del soggiorno con l’ordine di lasciare il territorio belga. In risposta ad una seconda domanda di H.F. con il medesimo oggetto e presentata il 20 agosto 2013, il delegato adottava, il 18 febbraio 2014, una seconda decisione di diniego del soggiorno con l’ordine di lasciare il territorio belga. Il ricorso presentato da H.F. contro tale decisione era respinto con decisione dell’autorità giurisdizionale competente belga passata in giudicato. La medesima identica vicenda si verificava tra il 2014 e il 2015; tuttavia, la terza decisione di diniego veniva annullata dal giudice belga, e, a seguito di tale annullamento, il Delegato adottava una decisione di diniego di soggiorno di più di tre mesi senza ordine di lasciare il territorio. Tale decisione diveniva quindi oggetto di un ricorso di annullamento proposto da H.F. dinanzi alla Commissione per il contenzioso in materia di stranieri del Belgio.

Nell’adozione della propria decisione, il Delegato si era basato sulle informazioni contenute nel fascicolo della procedura di asilo relativa a H.F. nei Paesi Bassi, ottenuto con la collaborazione di quest’ultimo. Da tale fascicolo risultava che, secondo la valutazione delle autorità dei Paesi Bassi competenti in materia di asilo, H.F. aveva commesso reati indicati all’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra. In particolare, egli avrebbe partecipato a crimini di guerra o crimini contro l’umanità, o avrebbe ordinato, nell’ambito delle funzioni che esercitava, di commettere tali crimini. Il delegato aveva quindi ritenuto che la minaccia per un interesse fondamentale della società rappresentata dalla presenza di una persona come H.F., riguardo alla quale è pacifica l’esistenza di seri motivi di sospettare che abbia commesso reati rientranti nell’ambito di applicazione dell’articolo 1, sezione F, lettera a), della Convenzione di Ginevra, presentasse, per sua natura, un carattere attuale permanente.

Il giudice del rinvio indicava che, nonostante la decisione dell’8 ottobre 2015 non contenesse nessun ordine di lasciare il territorio belga, essa avrebbe dovuto essere considerata come misura di natura analoga a quelle indicate all’articolo 27, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2004/38. Dubitava quindi della compatibilità con quest’ultima disposizione della tesi secondo cui la sicurezza nazionale sarebbe compromessa dalla presenza sul territorio di una persona nei cui confronti sia stata adottata circa dieci anni prima, nei Paesi Bassi, una decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato divenuta definitiva. Il giudice del rinvio aggiungeva che questa problematica presentava anche un nesso con il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, di cui all’articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e all’articolo 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950. Secondo lo stesso, trattandosi di una decisione di diniego del diritto di soggiorno, appariva opportuno effettuare il test denominato «fair balance». Pertanto, la Commissione per il contenzioso in materia di stranieri decideva di sospendere il procedimento e sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se il diritto dell’Unione, in particolare l’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva [2004/38], in combinato disposto o meno con l’articolo 7 della [Carta], debba essere interpretato nel senso che una domanda di soggiorno, presentata da un familiare-cittadino di un paese terzo nel quadro di un ricongiungimento familiare con un cittadino dell’Unione, che a sua volta si è avvalso del suo diritto di libera circolazione e di soggiorno, può essere respinta in uno Stato membro stante una minaccia che deriverebbe dalla mera presenza nella società di detto familiare, che in un altro Stato membro è stato escluso dal beneficio dello status di rifugiato, ai sensi degli articoli 1, sezione F, della [Convenzione di Ginevra] e 12, paragrafo 2, della direttiva [2011/95], a causa del suo coinvolgimento in fatti avvenuti in uno specifico contesto storico-sociale nel suo paese di origine, quando l’attualità e la concretezza della minaccia rappresentata dal comportamento di detto familiare nello Stato membro di soggiorno si fondano unicamente su un rinvio alla decisione di esclusione, senza che abbia luogo una valutazione del rischio di recidiva nello Stato membro di soggiorno».

In esito a un’articolata ricostruzione della giurisprudenza precedente su casi non dissimili, la Corte di Giustizia ha ritenuto di riscontrare i quesiti pregiudiziali sollevati dalle corti nazionali come segue:

1) L’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, dev’essere interpretato nel senso che il fatto che il cittadino dell’Unione europea o il cittadino di un paese terzo, familiare di detto cittadino, che chiede il rilascio di un permesso di soggiorno in uno Stato membro, sia stato in passato destinatario di una decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato ai sensi dell’articolo 1, sezione F, della Convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951, e completata dal Protocollo relativo allo status dei rifugiati, adottato a New York il 31 gennaio 1967, o dell’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, non consente alle autorità competenti di tale Stato membro di considerare automaticamente che la sua semplice presenza sul territorio di tale Stato costituisca, indipendentemente dall’esistenza di un rischio di recidiva, una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave per un interesse fondamentale della società, tale da giustificare l’adozione di misure di ordine pubblico o di pubblica sicurezza.

La constatazione dell’esistenza di una tale minaccia deve essere fondata su una valutazione, da parte delle autorità competenti dello Stato membro ospitante, del comportamento personale dell’interessato, che prenda in considerazione le conclusioni della decisione di esclusione dal beneficio dello status di rifugiato e gli elementi su cui essa è fondata, in particolare la natura e la gravità dei crimini o degli atti che gli sono contestati, il livello del suo coinvolgimento personale in essi, l’eventuale esistenza di motivi di esonero da responsabilità penale e l’esistenza di una condanna penale. Tale valutazione globale deve anche tenere conto del tempo trascorso dalla presunta commissione di tali crimini o atti nonché del comportamento successivo di tale persona, e in particolare considerare se tale comportamento manifesti la persistenza di un atteggiamento che attenti ai valori fondamentali di cui agli articoli 2 e 3 TUE, in un modo che potrebbe turbare gravemente la tranquillità e la sicurezza fisica della popolazione. Il solo fatto che il comportamento passato di tale individuo s’inserisca nel contesto storico e sociale specifico del suo paese di origine, che non può riprodursi nello Stato membro ospitante, non osta a tale constatazione.

Conformemente al principio di proporzionalità, le autorità competenti dello Stato membro ospitante devono inoltre bilanciare, da un lato, la tutela dell’interesse fondamentale della società di cui trattasi con, dall’altro, gli interessi della persona di cui trattasi, relativi all’esercizio della sua libertà di circolazione e di soggiorno in quanto cittadino dell’Unione nonché al suo diritto al rispetto della vita privata e familiare.

2) L’articolo 28, paragrafo 1, della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che, quando le misure previste comportano l’allontanamento dell’interessato dallo Stato membro ospitante, quest’ultimo deve tenere conto della natura e della gravità del comportamento di tale persona, della durata e, se del caso, della legalità del suo soggiorno in tale Stato membro, del tempo trascorso dal comportamento contestatole, della sua condotta durante tale periodo, del grado della sua attuale pericolosità per la società, nonché della solidità dei legami sociali, culturali e familiari con detto Stato membro.

L’articolo 28, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2004/38 deve essere interpretato nel senso che esso non si applica al cittadino dell’Unione europea che non gode di un diritto di soggiorno permanente nello Stato membro ospitante, ai sensi dell’articolo 16 e dell’articolo 28, paragrafo 2, di tale direttiva.

Leggi la sentenza.

Giuseppe Sciascia