Giustizia e amministrazione

La CGUE si pronuncia sul ne bis in idem


Con tre sentenze pubblicate il 20 marzo 2018 (C‑524/15, C‑537/16, e C-596-597/16 Cause riunite), la Corte di Giustizia dell’Unione Europea è tornata a pronunciarsi sul principio del ne bis in idem e in particolare sul problema della sua applicabilità ai rapporti tra sanzioni penali e sanzioni amministrative.

Le questioni oggetto di domanda di pronuncia pregiudiziale riguardavano la legittimità, alla luce del suddetto principio – come disciplinato dall’art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e interpretato alla luce dell’art. 4 prot. n. 7 CEDU – di una normativa nazionale volta a consentire:

(i) l’avvio di un procedimento penale a carico di un soggetto al quale fosse già stata comminata per gli stessi fatti una sanzione amministrativa definitiva (per omesso versamento dell’Iva, causa C-524/25);

(ii) l’avvio di un procedimento amministrativo avente ad oggetto un fatto (condotta illecita di manipolazione del mercato) per cui il medesimo soggetto avesse riportato condanna penale irrevocabile (C-537/16);

(iii) l’avvio o la prosecuzione del procedimento finalizzato all’irrogazione di sanzioni da qualificarsi come penali per natura e gravità, in presenza di previo definitivo accertamento dell’insussistenza della condotta integrativa dell’illecito penale per i medesimi fatti (abuso di informazioni privilegiate, C-596-597/16 cause riunite).

Atteso che il principio del ne bis in idem vieta il cumulo sia di procedimenti penali sia di sanzioni di natura penale per i medesimi fatti e nei confronti della stessa persona, la Corte si è preliminarmente interrogata sulla natura penale o meno, ai sensi dell’articolo 50 della Carta, della sanzione amministrativa pecuniaria e del procedimento amministrativo oggetto dei giudizi principali. A tal riguardo, nel chiarire che il principio del ne bis in idem non si applica unicamente ai procedimenti e alle sanzioni qualificati come «penali» dal diritto nazionale, bensì comprende altresì quelli ritenuti tali sul fondamento dei due ulteriori criteri della natura dell’illecito e del grado di severità della sanzione in cui l’interessato rischia di incorrere, i giudici europei hanno statuito che le sanzioni amministrative hanno natura “penale” quando dotate di un grado di rigore elevato e di finalità non meramente risarcitoria.

La Corte ha altresì ritenuto sussistente l’ulteriore requisito previsto dall’art. 50 per la configurabilità del ne bis in idem – ovvero i “medesimi fatti” di reato – poiché a fronte delle medesime condotte, il mancato accertamento dell’elemento psicologico nell’ambito del procedimento diretto alla comminazione della sanzione amministrativa non sarebbe idoneo, di per sé, a mettere in discussione l’identità dei fatti materiali in esame.

Ciò premesso, pur prendendo atto che un siffatto cumulo di procedimenti e sanzioni per lo stesso reato nei confronti del medesimo soggetto costituisce una limitazione al diritto fondamentale del ne bis in idem, i giudici europei hanno ricordato che gli Stati membri possono legittimamente prevedere una compressione di detto diritto quando, ex art. 52 della Carta, tali limitazioni: siano previste dalla legge (1); rispettino il contenuto essenziale dei diritti/libertà limitati (2); siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui, nel rispetto del principio di proporzionalità (3). Tale ultimo principio deve essere declinato nel senso di impedire che il cumulo di procedimenti e sanzioni previsto da una normativa nazionale superi i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi, fermo restando che, qualora sia possibile una scelta fra più misure appropriate, si deve ricorrere alla meno restrittiva e che gli inconvenienti causati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti. Tale onere di accertamento, nell’opinione dei giudici europei, spetta al giudice nazionale.

Sulla base di tali considerazioni la Corte ha dunque ritenuto che “una normativa nazionale in forza della quale è possibile avviare procedimenti penali a carico di una persona […] qualora a tale persona sia già stata inflitta, per i medesimi fatti, una sanzione amministrativa definitiva di natura penale” non viola l’art. 50 della Carta purché “siffatta normativa:-  sia volta ad un obiettivo di interesse generale tale da giustificare un simile cumulo di procedimenti e di sanzioni […], fermo restando che detti procedimenti e dette sanzioni devono avere scopi complementari;- contenga norme che garantiscano una coordinazione che limiti a quanto strettamente necessario l’onere supplementare che risulta, per gli interessati, da un cumulo di procedimenti;- preveda norme che consentano di garantire che la severità del complesso delle sanzioni imposte sia limitato a quanto strettamente necessario rispetto alla gravità del reato di cui si tratti”.

Allo stesso modo si pone in contrasto col diritto comunitario una “normativa nazionale che consente di celebrare un procedimento riguardante una sanzione amministrativa pecuniaria di natura penale se per i medesimi fatti è già stata pronunciata una condanna penale definitiva […], nei limiti in cui tale condanna, tenuto conto del danno causato alla società dal reato commesso, sia idonea a reprimere tale reato in maniera efficace, proporzionata e dissuasiva”.

Il terzo caso oggetto di esame ha fornito alla Corte l’opportunità di meglio delineare tali principi, chiarendo che in presenza di una sentenza penale definitiva di assoluzione che abbia accertato l’assenza degli elementi costitutivi dell’infrazione che si intenderebbe applicare, la prosecuzione (o l’avvio, ndr) di un procedimento diretto all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria di natura penale eccederebbe manifestamente quanto necessario per conseguire l’obiettivo di interesse generale che consente la limitazione del ne bis in idem (nel caso di specie, la tutela dell’integrità dei mercati finanziari e della fiducia del pubblico negli strumenti finanziari); di talché la prosecuzione di tale procedimento risulterebbe sprovvista di qualsivoglia fondamento.

I giudici europei hanno dunque ulteriormente precisato, con riferimento al caso di specie, che “l’art. 50 della Carta osta […] alla prosecuzione di un procedimento inteso all’irrogazione di una sanzione amministrativa pecunciaria di natura penale […], ferma restando la possibilità […] di un’eventuale riapertura del processo penale, se fatti sopravvenuti o nuove rivelazioni o un vizio fondamentale nella procedura antecedente sono in grado di inficiare la sentenza penale pronunciata“.

Maria Giulia Cutini

 

Leggi le sentenze

causa C-524/15

causa C‑537/16

cause riunite C‑596/16 e C‑597/16