Giustizia e amministrazione

Interdittiva antimafia e risarcimento del danno: la posizione della Plenaria

Con sentenza 6 aprile 2018, n.3 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato si è pronunciata sulla questione relativa alla possibilità, da parte di una pubblica amministrazione, di erogare somme di denaro a titolo di risarcimento del danno a favore di un soggetto destinatario di un provvedimento di cd. “informativa interdittiva antimafia”, intervenuto prima del giudizio risarcitorio (e nello stesso non esibito).

La questione è stata affrontata a seguito dell’eccezione sollevata da un Comune, convenuto in sede di ottemperanza di una sentenza di condanna al risarcimento dei danni per mancata aggiudicazione dell’appalto (Consiglio di Stato, sez. V, 11 febbraio 2014 n. 644). In particolare, l’amministrazione comunale aveva eccepito l’impossibilità di dare esecuzione al giudicato e dunque di procedere al pagamento, stante l’esistenza di un’informativa interdittiva antimafia, emessa nel 2013 ai sensi degli artt. 84, c. 3 e 91, c. 6, d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159 (cd. “Codice delle leggi antimafia”) nei confronti dell’impresa ricorrente, di cui l’ente non era a conoscenza in quanto taciuta per l’intera durata del giudizio risarcitorio. Il Comune sosteneva che nei confronti dell’impresa avrebbe operato la preclusione di cui all’articolo 67, c.1, lett. g) del Codice delle leggi antimafia, secondo cui “le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere: […] g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali“.

La Sezione rimettente, precisata l’insussistenza di “alcuna controversia in ordine all’an della pretesa risarcitoria in quanto tale”, ha ritenuto di dover sottoporre all’Adunanza Plenaria due questioni interpretative (ordinanza 28 agosto 2017, n. 4078):

i) se la previsione di cui al comma 1, lettera g), dell’articolo 67 del ‘Codice delle leggi antimafia’ possa essere intesa anche nel senso di precludere il versamento in favore dell’impresa di somme dovute a titolo risarcitorio in relazione a una vicenda sorta dall’affidamento (o dal mancato affidamento) di un appalto;

ii) se osti a tale prospettazione il generale principio dell’intangibilità della cosa giudicata.

Con particolare riguardo alla prima questione, la sezione rimettente si chiede se possa rientrare nella nozione di “erogazioni dello stesso tipo”, contenuta nella citata disposizione, anche un credito di natura risarcitoria definitivamente accertato in sede giurisdizionale (nel caso di specie conseguenza dell’illegittima mancata aggiudicazione di un appalto), atteso che “gli argomenti indicati dall’Adunanza Plenaria (5 giugno 2012, n.9) al fine di estendere la portata preclusiva dell’art. 67 alle erogazioni aventi matrice indennitaria, ben possono essere utilizzati al fine di precludere altresì le erogazioni pubbliche, ancorché aventi carattere risarcitorio”.

I giudici di Palazzo Spada hanno preliminarmente effettuato una ricostruzione della natura (cautelare e preventiva) e della ratio dell’istituto in esame, sulla scorta della prevalente giurisprudenza dello stesso Consiglio di Stato (III sez., 31 dicembre 2014 n. 6465). Ed è proprio in virtù della predetta ratio, rinvenuta nell’esigenza di “prevenire tentativi di infiltrazione mafiosa nelle imprese, volti a condizionare le scelte e gli indirizzi della Pubblica Amministrazione”, che il Collegio è giunto a configurare il provvedimento in esame come ostativo a che “un imprenditore, pur dotato di adeguati mezzi economici e di una altrettanto adeguata organizzazione, meriti la fiducia delle istituzioni e possa essere, di conseguenza, titolare di rapporti contrattuali con le predette amministrazioni, ovvero destinatario di titoli abilitativi da queste rilasciati, come individuati dalla legge, ovvero ancora (come ricorre nel caso di specie) essere destinatario di ‘contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate’”.

In particolare, la Plenaria ha ritenuto che tale provvedimento determini, a carico del soggetto destinatario, una particolare forma di incapacità giuridica consistente nella impossibilità di essere titolare o permanere nella titolarità di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) necessarie per la venuta ad esistenza di rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione (Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2016 n. 3247). Tale incapacità, prevista dalla legge a garanzia di valori costituzionalmente garantiti quali la “tutela sia dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento, riconosciuti dall’art. 97 Cost., sia dello svolgimento leale e corretto della concorrenza tra le stesse imprese nel mercato, sia, infine, del corretto utilizzo delle risorse pubbliche” (Cons. Stato, sez. III, 31 dicembre 2014 n. 6465), è nell’opinione del Collegio: “(i) parziale, in quanto limitata ai rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione, ed anche nei confronti di questa limitatamente a quelli di natura contrattuale, ovvero intercorrenti con esercizio di poteri provvedimentali, e comunque ai casi espressamente indicati dalla legge; (ii) tendenzialmente temporanea, potendo venire meno per il tramite di un successivo provvedimento dell’autorità amministrativa competente (il Prefetto)“. Con riferimento al riconosciuto carattere “parziale” dell’incapacità, l’art. 67 d.lgs. n. 159/2011 delimita l’ambito di tale incapacità nel senso di precludere all’imprenditore (persona fisica o giuridica) la titolarità della posizione soggettiva che lo renderebbe idoneo a ricevere somme dovutegli dalla Pubblica Amministrazione a titolo risarcitorio, in relazione (come nel caso di specie) ad una vicenda sorta dall’affidamento (o dal mancato affidamento) di un appalto. A sostegno di tale tesi la Plenaria richiama la predente decisione n.9 del 2012, che sebbene si riferisca specificamente ad erogazioni di matrice “indennitaria” e non “risarcitoria” ricostruisce la ratio della norma nell’esigenza di “evitare ogni ‘esborso di matrice pubblicistica’ in favore di imprese soggette ad infiltrazioni criminali”, di talché “l’art. 67, comma 1, lett. g) del Codice delle leggi antimafia non può che essere interpretato se non nel senso di riferirsi a qualunque tipo di esborso proveniente dalla P.A.”. Nell’opinione del Collegio, inoltre, l’inquadramento dell’effetto prodotto dall’interdittiva antimafia in termini di “incapacità” rende irrilevante, nel caso di specie, il problema della “intangibilità del giudicato”; difatti l’impossibilità di erogazione non consegue ad una “incisione” del giudicato, ma “alla incapacità del soggetto (che astrattamente sarebbe) titolare del diritto da esso nascente a percepire quanto spettantegli”. La controversia ha offerto alla Plenaria la possibilità di chiarire che l’interdittiva antimafia non incide sull’obbligazione (risarcitoria) dell’amministrazione, definitivamente accertata in sede giudiziaria, bensì “sulla “idoneità” dell’imprenditore ad essere titolare (ovvero a persistere nella titolarità) del diritto di credito. L’inidoneità ad essere (temporaneamente) titolare del diritto non può che comportare anche l’impossibilità di farlo valere nei confronti del debitore, in particolare postulando la tutela del credito in sede giurisdizionale.

L’Adunanza Plenaria ha dunque enunciato i seguenti principi di diritto:

a) “il provvedimento di cd. “interdittiva antimafia” determina una particolare forma di incapacità ex lege, parziale (in quanto limitata a specifici rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione) e tendenzialmente temporanea, con la conseguenza che al soggetto – persona fisica o giuridica – è precluso avere con la pubblica amministrazione rapporti riconducibili a quanto disposto dall’art. 67 d. lgs. 6 settembre 2011 n. 159”;

b) l’art. 67, co. 1, lett. g) del d. lgs. 6 settembre 2011 n. 159, nella parte in cui prevede il divieto di ottenere, da parte del soggetto colpito dall’interdittiva antimafia, “contributi, finanziamenti e mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità Europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali”, ricomprende anche l’impossibilità di percepire somme dovute a titolo di risarcimento del danno patito in connessione all’attività di impresa”.

Maria Giulia Cutini