Giustizia

Il giudicato a formazione progressiva: l’Adunanza plenaria tonerà sul tema

 


 

Tratto dal sito istituzionale di Giustizia amministrativa (qui)

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Il prossimo 22 febbraio, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato tratterà il ricorso per revocazione della sentenza della stessa Adunanza plenaria 9 giugno 2016, n. 11.

In questa sentenza, l’Adunanza plenaria aveva pronunciato una serie di principi in materia di giudicato a formazione progressiva e sopravvenienze opponibili in sede di esecuzione di giudicato formatosi su interessi procedimentali.
In particolare:

1) gli effetti del giudicato sono limitati alle parti dell’originario giudizio di cognizione, sicché è inammissibile la proposizione del ricorso di ottemperanza (o, nel suo ambito, di un incidente di esecuzione), per dedurre la nullità di un provvedimento emanato da una amministrazione che non è stata parte del rapporto processuale definito con la sentenza irrevocabile di cui si chiede l’esecuzione;

2) pur ammettendosi la figura del giudicato a formazione progressiva, nell’individuazione delle prescrizioni via via stabilite dalle sentenze che si succedono sulla res controversa, occorre considerare che il giudice amministrativo non può mai sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di valutazioni discrezionali, al di fuori dei tassativi casi di giurisdizione di merito stabiliti dalla legge; conseguentemente, da un giudicato che abbia accertato la lesione di interessi procedimentali – come nel caso di azione esercitata ex artt. 30 e 117 c.p.a. per l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere al di fuori dei casi di esercizio vincolato del potere – deriva l’obbligo strumentale di portare a conclusione il procedimento e giammai quello finale di attribuzione del bene della vita sostanziale, posto che il giudicato non può incidere sui tratti liberi dell’azione amministrativa lasciati impregiudicati e, in primo luogo, sui poteri non esercitati e fondati su presupposti fattuali e normativi diversi e successivi;

3) premesso che, in linea generale, l’esecuzione del giudicato amministrativo di legittimità deve avvenire da parte dell’amministrazione secondo buona fede e senza che sia frustrata la legittima aspettativa delle parti alla stabile definizione del contesto procedimentale, ovvero mediante il ripristino retroattivo della situazione controversa per evitare che la durata del processo vada a scapito del vincitore, gli effetti del tempo e delle sopravvenienze (giuridiche e fattuali) sul giudicato amministrativo, pur esprimendo la ineluttabile contrapposizione fra naturale dinamicità dell’azione amministrativa ed effettività della tutela, trovano un punto di equilibrio nei seguenti principi:

a) la retroattività del giudicato non è assoluta, dovendo correlarsi alle circostanze del caso concreto ed alla consistenza dell’interesse legittimo coinvolto (pretensivo, oppositivo e procedimentale);

b) l’esecuzione del giudicato può trovare limiti solo nelle sopravvenienze di fatto e diritto antecedenti alla notificazione della sentenza divenuta irrevocabile; sicché la sopravvenienza è strutturalmente irrilevante sulle situazioni giuridiche istantanee, mentre incide su quelle durevoli nel solo tratto dell’interesse che si svolge successivamente al giudicato, determinando non un conflitto ma una successione cronologica di regole che disciplinano la situazione giuridica medesima;

c) anche per le situazioni istantanee, la retroattività dell’esecuzione del giudicato trova un limite intrinseco e ineliminabile (che è logico e pratico, ancor prima che giuridico), nel sopravvenuto mutamento della realtà – fattuale o giuridica – tale da non consentire l’integrale ripristino dello status quo ante che semmai, ove ne ricorrano le condizioni, può integrare il presupposto esplicito della previsione del risarcimento del danno, per impossibile esecuzione del giudicato, sancita dall’art. 112, comma 3, c.p.a.;

4) le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea, rese in sede di rinvio pregiudiziale interpretativo, hanno la medesima efficacia delle disposizioni interpretate e pertanto vincolano non solo il giudice che ha sollevato la questione ma ogni altro organo (amministrativo o giurisdizionale) chiamato ad applicare le medesime disposizioni o i medesimi principi elaborati dalla Corte di giustizia;

5) costituisce decisione abnorme – come tale ricorribile in Cassazione ai sensi dell’art. 111, ultimo comma, Cost. per superamento del limite esterno della giurisdizione – la sentenza del giudice amministrativo che non abbia evitato la formazione, anche progressiva, di un giudicato in contrasto con il diritto dell’Unione europea (o con altre norme di rango sovranazionale cui lo Stato è tenuto a dare applicazione), quale risulti da una successiva pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea.