Giustizia e amministrazione

Giudicato amministrativo contrastante con una sopravvenuta sentenza della Corte EDU: per la Consulta no all’estensione dei casi di revocazione

Corte-costituzionale

Con sentenza n. 123 del 2017 la Corte Costituzionale si è pronunciata sulla legittimità costituzionale dell’art. 106 del d.lgs. 2 luglio 2010, n.104 (cd. Codice del processo amministrativo) e degli artt. 395 e 396 del codice di procedura civile «nella parte in cui non prevedono un diverso caso di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario, ai sensi dell’art. 46, par. 1, della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell’uomo».

La controversia originava da una sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (n. 4 del 2007) che, ritenendo intervenuta la decadenza dall’azione prevista prima dall’art. 45, comma 17, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e poi dall’art. 69, comma 7, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, aveva dichiarato inammissibili alcuni ricorsi proposti da medici cosiddetti a gettone per il riconoscimento dell’esistenza di un rapporto di lavoro di fatto alle dipendenze dell’Università (nella specie l’Università di Napoli Federico II) e finalizzati alla condanna dell’ente al versamento dei relativi contributi previdenziali. La citata sentenza era stata successivamente censurata dalla Corte EDU, che con due pronunce del 4 febbraio 2014 (Mottola c. Italia e Staibano c. Italia) aveva accertato la violazione, da parte dello Stato italiano, del diritto dei ricorrenti di accesso a un tribunale (art. 6 CEDU), oltre al diritto al rispetto dei propri beni (ovvero il diritto al versamento dei contributi previdenziali, art. 1 del primo Protocollo addizionale alla CEDU).

A fronte dell’intervenuto contrasto fra il giudicato nazionale e la sentenza CEDU, la Plenaria – adita per la revocazione della citata sentenza 4 del 2007 (ordinanza del 4 marzo 2015, n.2) – ha dubitato della legittimità costituzionale dell’art. 106 del c.p.a. e degli artt. 395 e 396 c.p.c. nella parte in cui non prevedono l’estensione dei casi di revocazione della sentenza quando ciò sia necessario per conformarsi ad una intervenuta pronuncia definitiva della Corte di Strasburgo e ha rimesso la relativa questione di legittimità alla Corte Costituzionale (ordinanza del 4 marzo 2015, n.2). In particolare, secondo il rimettente, l’obbligo assunto dall’Italia ex art. 46, par. 1 CEDU di conformarsi alle decisioni della Corte di Strasburgo sussisterebbe anche ove la violazione commessa dallo Stato sorga proprio a causa di una sentenza passata in giudicato, pena la violazione dell’art. 117, primo comma, Cost. (tramite il parametro interposto dello stesso art. 46). Lo strumento della revocazione delle sentenze amministrative definitive, con la conseguente riapertura del processo, costituirebbe in sostanza la “soluzione maggiormente idonea a garantire la restitutio in integrum in favore delle vittime delle violazioni non altrimenti rimediabili”.

Se la Corte non manifesta dubbi quanto all’aspetto della rilevanza della questione, spettando al giudice rimettente il relativo giudizio (salva solo la palese erroneità o contraddittorietà), è invece ferma nel ritenerle la stessa questione di legittimità infondata nel merito.

Pur ricordando difatti che in passato (Corte Cost. n. 113 del 2011) la stessa ha riconosciuto in ambito penalistico l’esistenza dell’obbligo convenzionale di riapertura del processo, proprio nel caso in cui ciò sia necessario per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte EDU (con conseguente introduzione nell’art. 630 del codice di procedura penale di una specifica ipotesi di revisione della sentenza passata in giudicato), ribadisce che in tale sede ciò che va verificato è se questa conclusione possa dirsi valida anche con riferimento ai processi amministrativi. A tale scopo, ricorda che da giurisprudenza costante l’obbligo di conformazione alle sentenze CEDU comporta, a carico dello Stato condannato (e anche, ma non solo, cumulativamente):

i) il pagamento dell’equa soddisfazione, ove attribuita dalla Corte ai sensi dell’art. 41 della CEDU;

ii) l’adozione, se del caso, di misure individuali necessarie all’eliminazione delle conseguenze della violazione accertata;

iii) l’introduzione di misure generali volte a far cessare la violazione derivante da un atto normativo o da prassi amministrative o giurisprudenziali e ad evitare violazioni future.

La Corte Costituzionale, in estrema sintesi, sottolinea che nonostante la specifica giurisprudenza della Corte di Strasburgo relativa ai processi civili e amministrativi sia sostanzialmente in linea con quella relativa ai processi penali – per la quale il riesame del caso o la riapertura del processo sono da ritenersi le misure più appropriate nel caso di violazione delle norme convenzionali sul giusto processo – misure alternative all’equo indennizzo sono presenti esclusivamente in sentenze rese nei confronti di Stati i cui ordinamenti interni già prevedono, in caso di violazione delle norme convenzionali, strumenti di revisione delle sentenze passate in giudicato (si vedano, tra le altre, le sentenze 22 novembre 2016, Artemenko contro Russia, paragrafo 34; 26 aprile 2016, Kardoš contro Croazia, paragrafo 67; 26 luglio 2011, T.Ç. e H.Ç contro Turchia, paragrafi 94 e 95; 20 dicembre 2007, Iosif e altri contro Romania, paragrafo 99; 20 dicembre 2007, Paykar Yev Haghtanak LTD contro Armenia, paragrafo 58; 10 agosto 2006, Yanakiev contro Bulgaria, paragrafo 90; 11 luglio 2006, Gurov contro Moldavia, paragrafo 43).

Ciò che secondo la Consulta spiega la maggior cautela della Corte EDU nella riapertura di processi già definiti al di fuori della materia penale, è l’esigenza di tutela dei soggetti terzi, diversi dallo Stato, che hanno preso parte al giudizio interno (caratteristica che vale a differenziare i processi penali da quelli civili e amministrativi), nonché il rispetto nei loro confronti della certezza del diritto garantita dalla res iudicata, oltre al fatto che nei processi amministrativi “non è in gioco la libertà personale”.

A fronte di tali considerazioni, la Corte Costituzionale rileva che “nelle materie diverse da quella penale, dalla giurisprudenza convenzionale non emerge, allo stato, l’esistenza di un obbligo generale di adottare la misura ripristinatoria della riapertura del processo, e che la decisione di prevederla è rimessa agli Stati contraenti, i quali, peraltro, sono incoraggiati a provvedere in tal senso, pur con la dovuta attenzione per i vari e confliggenti interessi in gioco” e per tali motivi dichiara l’infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 106 del d.lgs. n. 104 del 2010, e degli artt. 395 e 396 c.p.c.., sollevata, in riferimento all’art. 117, primo comma, della Costituzione.

Maria Giulia Cutini

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