Giustizia e amministrazione

Adunanza Plenaria n. 11/2016 su ottemperanza e giudicato a formazione progressiva

 

 

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Con la pronuncia n. 11/2016, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha fornito un importante quadro interpretativo del giudizio di ottemperanza, soffermandosi anche sul tema del giudicato a formazione progressiva.

La Plenaria, rovesciando l’ordine delle questioni a essa sottoposte dalla V Sezione, e dunque ” modificando l’ordine logico delle questioni”, si sofferma innanzi tutto sulla “esatta delimitazione della portata conformativa delle statuizioni contenute nelle sentenze ottemperanda“.

Due le considerazioni dell’Adunanza. Da un lato, con considerazioni che impingono nel merito e nei tratti specifici della vicenda processuale sottoposta al Collegio, si sottolinea che “questo articolato contenzioso, caratterizzato dalla stratificazione di sentenze del giudice amministrativo, atti dell’Amministrazione e attività esecutiva dei commissari ad acta che si sono avvicendati, nasce, in realtà, da un giudizio contro il silenzio-inadempimento maturato nell’ambito di un procedimento di ricerca di mercato connotato dall’esistenza di ampi profili di discrezionalità amministrativa“. Il giudizio sul silenzio è centrale nella vicenda e, “come è noto, il giudice amministrativo non può sindacare la fondatezza della pretesa e predeterminare il contenuto del provvedimento finale se non nei casi in cui l’attività sia vincolata o si siano comunque esauriti gli spazi di discrezionalità riconosciuti alla Pubblica Amministrazione” (art. 31, co. 2, Cpa). Né dal caso esaminato può trarsi la definizione di una regola puntuale di comportamento: infatti, “nell’ipotesi di azione di annullamento di un provvedimento discrezionale e di azione avente ad oggetto attività discrezionale non ancora esercitata dall’amministrazione, si assiste “alla formazione di un giudicato che contiene una regola incompleta”, e che il sindacato “non può estendersi all’intero rapporto controverso”.

Dall’altro lato, il Consiglio di Stato esamina il rapporto tra giudicato e sopravvenienze. Dopo aver richiamato “i principi elaborati dalle plurime Adunanze Plenaria che hanno affrontato il delicato tema degli effetti del tempo e delle sopravvenienze (giuridiche e fattuali) sulle situazioni giuridiche dedotte in giudizio in relazione alla portata precettiva dei giudicati (cfr. Ad. plen., 9 febbraio 2016, n. 2; 13 aprile 2015, n. 4; 15 gennaio 2013, n. 2; 3 dicembre 2008, n. 13; 11 maggio 1998, n. 2; 21 febbraio 1994, n. 4; 8 gennaio 1986, n. 1)“, l’Adunanza Plenaria giunge alla seguente conclusione.

La ricorrente ha visto riconoscersi la “titolarità di un interesse strumentale e procedimentale (alla conclusione del procedimento), non di un interesse finale (alla realizzazione dell’opera)“; l’intervenuta sopravvenienza – nella specie, una pronuncia della Corte di giustizia – viene considerata “equiparabile ad una sopravvenienza normativa, la quale, incidendo su un procedimento ancora in corso di svolgimento e su un tratto di interesse non coperto dal giudicato ha determinato non un conflitto ma una successione cronologica di regole che disciplinano la medesima situazione giuridica“. Nel caso di specie, dunque, “la prevalenza della regola sopravvenuta (rispetto al tratto di rapporto non coperto dal giudicato) si impone già in base ai comuni principi (sopra richiamati) che regolano secondo il diritto nazionale il rapporto tra giudicato e sopravvenienze”.

L’Adunanza conclude il proprio ragionamento con considerazioni relative a evitare in via preventiva la formazione l’insorgenza di un contrasto tra il diritto europeo e il giudicato amministrativo nazionale. Richiamando recenti orientamenti delle Sezioni Unite del Giudice di legittimità (ordinanza 8 aprile 2016, n. 6891, che richiama la sentenza 6 febbraio 2015, n. 2403), sottolinea che “l’interpretazione da parte del giudice amministrativo di una norma di diritto interno in termini contrastanti con il diritto dell’Unione Europea, secondo quanto risultante da una pronunzia della Corte di Giustizia successivamente intervenuta, dà luogo alla violazione di un “limite esterno” della giurisdizione, rientrando in uno di quei “casi estremi” in cui il giudice adotta una decisione anomala o abnorme, omettendo l’esercizio del potere giurisdizionale per errores in iudicando o in procedendo che danno luogo al superamento del limite esterno“.

Ne deriva, conclusivamente, “l’esigenza che tutti gli organi dello Stato, a cominciare da quelli giurisdizionali, si adoperino, nei limiti delle rispettive competenze, al fine di evitare il consolidamento di una violazione del diritto comunitario“. In sede di ottemperanza, questo aspetto è particolarmente rilevante, “essendo dovere del giudice dell’ottemperanza interpretare la sentenza portata ad esecuzione e delinearne la portata dispositiva e conformativa evitando di desumere da esse regole contrastanti con il diritto comunitario“. “La dinamicità e la relativa flessibilità che spesso caratterizza il giudicato amministrativo nel costante dialogo che esso instaura con il successivo esercizio del potere amministrativo permettono al giudice dell’ottemperanza – nell’ambito di quell’attività in cui si sostanzia l’istituto del giudicato a formazione progressiva – non solo di completare il giudicato con nuove statuizioni “integrative”, ma anche di specificarne la portata e gli effetti al fine di impedire il consolidamento di effetti irreversibili contrari al diritto sovranazionale“. Il giudizio di ottemperanza, in quest’ottica, può rappresentate “una opportunità ulteriore offerta dal sistema processuale anche per evitare che dal giudicato possano trarsi conseguenze anticomunitarie che darebbero vita a quei ‘casi estremi’ in cui, richiamando gli insegnamenti delle Sezioni Unite, la sentenza diventa ‘abnorme’ e supera i limiti esterni del potere giurisdizionale“.

Leggi la sentenza (sul sito della Giustizia amministrativa)