Diritto amministrativo europeo

Quote latte: la Corte di Giustizia si pronuncia sul recupero degli aiuti di Stato

commissione-europea1Con sentenza del 25 ottobre scorso nella causa C-467/15 P, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha definitivamente statuito sulla vicenda degli aiuti di Stato concessi dall’Italia ai produttori di latte per il rimborso dei prelievi supplementari determinati dallo sforamento delle quote-latte attribuite tra la fine degli anni ’90 e l’inizio degli anni Duemila.

Questi i fatti. Nel 2002, l’Italia ha chiesto al Consiglio dell’Unione europea l’autorizzazione a istituire un regime di aiuti di Stato per consentire ai produttori di latte italiani di versare il prelievo supplementare di oltre 1 miliardo di euro dovuto all’Ue a causa del superamento della quota latte attribuita alla Repubblica italiana per gli anni 1995/1996 e 2001/2002. Con decisione 2003/530/CE del 16 luglio 2003, il Consiglio ha autorizzato l’Italia a sostituirsi ai produttori ai fini del pagamento dell’importo, a condizione che il debito, tra l’altro, fosse restituito dai produttori allo Stato in un periodo non superiore a quattordici anni decorrenti dal 1° gennaio 2004.

Con il d.l. 28 marzo 2003, n. 49, e il D.M. 30 luglio 2003, è stato stabilito il regime per il rimborso, prevedendo che l’importo del prelievo di cui si era fatto carico lo Stato italiano fosse rimborsato dai produttori di latte, senza interessi, mediante pagamento di rate annuali di pari importo per un periodo massimo di quattordici anni. Successivamente, con la legge del 26 febbraio 2011, n. 10, di conversione del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225, è stata introdotta una proroga per il pagamento degli importi con scadenza 31 dicembre 2010, con differimento al 30 giugno 2011. Alla luce di tali modifiche, notificate dallo Stato italiano, la Commissione ha avviato il procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, dubitando della compatibilità della proroga con il mercato interno, evidenziando che la stessa comportava una violazione delle condizioni stabilite dalla decisione del Consiglio, e osservando che tale violazione comportava una trasformazione dell’intero sistema di rateizzazione dei pagamenti istituito dallo Stato italiano in un «aiuto nuovo». A esito del procedimento, la Commissione ha adottato una decisione con la quale ha stabilito che la proroga di pagamento e il sistema di rateizzazione risultavano incompatibili con il mercato interno; ha ordinato quindi allo Stato italiano di procedere al recupero immediato ed effettivo delle somme dovute dai produttori di latte che avessero usufruito della proroga di pagamento, unitamente agli interessi.

L’Italia aveva proposto ricorso innanzi al Tribunale avverso tale decisione deducendo due motivi vertenti, rispettivamente, sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 7, del regolamento n. 1535/2007, e sulla violazione dell’articolo 3, paragrafo 2, di detto regolamento, dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999, nonché dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004 e su una motivazione insufficiente. Il Tribunale aveva accolto il secondo motivo della Repubblica italiana e annullato l’articolo 1, paragrafo 2, della decisione nonché gli articoli da 2 a 4 della medesima nella parte in cui riguardavano, da un lato, il regime di aiuti di cui a detto articolo 1, paragrafo 2, e, dall’altro, gli aiuti individuali concessi a norma di quest’ultimo, respingendo il ricorso quanto al resto.

La Commissione ha quindi presentato ricorso avverso la sentenza del Tribunale, deducendo tre motivi: i) violazione del divieto imposto al Tribunale di sollevare d’ufficio un motivo attinente alla legittimità interna della decisione controversa; ii) violazione dell’articolo 108 TFUE e dell’articolo 1 del regolamento n. 659/1999 in relazione alle nozioni di «aiuto nuovo» e di «aiuto esistente»; iii) violazione dell’articolo 108 TFUE nonché degli articoli 4, 6, 7, 14 e 16 del regolamento n. 659/1999 per quanto riguarda le procedure applicabili agli aiuti nuovi e agli aiuti attuati in modo abusivo.

Nella decisione in oggetto, la Corte ha dapprima respinto il primo motivo di ricorso, ritenendo che il Tribunale non aveva sollevato d’ufficio un motivo vertente sulla legittimità sostanziale della decisione controversa, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione. La Corte ha invece accolto il secondo motivo di ricorso, ritenendo sul punto corrette le prospettazioni della Commissione europea.

Con la prima parte del secondo motivo, la Commissione ha contestato l’interpretazione delle nozioni di «aiuto nuovo» e di «aiuto esistente», ai sensi dell’articolo 1, lettere b) e c), del regolamento n. 659/1999, sulle quali si era fondato il ragionamento del Tribunale nella sentenza impugnata. Nella pronuncia, il Tribunale aveva affermato che, tra i vari mezzi procedurali ai quali la Commissione aveva la possibilità di ricorrere quando uno Stato membro non si fosse conformato a una decisione che dichiarasse un aiuto o un regime di aiuti compatibile con il mercato interno a determinate condizioni, vi è quello della procedura relativa agli aiuti illegali, prevista dal capo III del regolamento n. 659/1999. Il Tribunale aveva quindi osservato che, «dal momento che la violazione contestata alla Repubblica italiana consisteva nella concessione di una misura idonea a essere qualificata come aiuto nuovo, la Commissione era legittimata a ricorrere a [detta] procedura […] al fine di esaminare tale misura, come essa ha deciso di fare nel caso di specie», ma «doveva rispettare, in tale contesto, le condizioni sostanziali per poter qualificare come aiuto o regime di aiuti nuovo e illegale non solo la proroga di pagamento, singolarmente presa, ma anche l’intero sistema di rateizzazione dei pagamenti preesistente». Proseguiva rilevando «che la Commissione può qualificare come aiuto nuovo, ed eventualmente illegale, non solo la modifica di un aiuto esistente, ma anche l’intero aiuto esistente su cui verte tale modifica, a condizione che, nel merito, tale istituzione dimostri che la modifica incide sulla sostanza stessa della misura preesistente»; inoltre, «allorché lo Stato membro interessato sostiene, durante il procedimento amministrativo, o che tale modifica è chiaramente separabile dalla misura preesistente, o che essa ha un carattere puramente formale o amministrativo e non può incidere sulla valutazione della compatibilità di tale misura con il mercato interno, la Commissione deve giustificare le ragioni per cui [gli argomenti di tale Stato membro] non le sembrano fondati». A parere del Tribunale, nella propria decisione la Commissione non aveva dimostrato che la proroga di pagamento modificasse in modo sostanziale il sistema di rateizzazione dei pagamenti, questione che essa considerava priva di rilevanza. Il Tribunale aveva perciò dichiarato che la Commissione non soltanto aveva «disconosciuto la nozione di “aiuto nuovo” riqualificando un regime di aiuti esistente come aiuto nuovo illegale senza rispettare le condizioni sostanziali enunciate dal regolamento n. 659/1999», ma aveva anche, a torto, ordinato il recupero degli aiuti concessi in forza del regime di aiuti esistente.

Nella pronuncia in oggetto, la Corte sviluppa il proprio ragionamento in ordine alla correttezza della pronuncia del Tribunale impugnata rilevando preliminarmente che, per effetto della decisione del Consiglio, nel 2003 la Repubblica italiana è stata autorizzata a sostituirsi ai produttori di latte nel pagamento degli importi da essi dovuti all’Unione a titolo del prelievo supplementare sul latte e sui prodotti lattiero-caseari per il periodo dal 1995/1996 al 2001/2002 e a consentire a detti produttori di estinguere il loro debito nei confronti della Repubblica italiana mediante pagamenti differiti effettuati su vari anni senza interessi. Il regime di aiuti autorizzato mediante tale decisione consisteva pertanto nella concessione ai produttori di latte italiani di prestiti senza interessi il cui rimborso era rateizzato su vari anni. Nella decisione del Consiglio risultava che quest’ultimo aveva «eccezionalmente» considerato il sistema di rateizzazione dei pagamenti compatibile con il mercato interno, subordinando tale compatibilità alla condizione che, da un lato, «l’importo [fosse] interamente rimborsato mediante rate annuali di uguale importo» e, dall’altro, «il periodo di rimborso non super[asse] 14 anni, a decorrere al 1°gennaio 2004». Nella decisione si faceva riferimento alla necessità di allentare le tensioni sociali esistenti, sicché «circostanze eccezionali (…) autorizza[va]no a considerare l’aiuto che la Repubblica italiana intende[va] concedere ai suddetti produttori di latte, sotto forma di anticipi e pagamenti differiti, compatibile con [il mercato interno], in deroga all’articolo [107 TFUE], sempreché [fossero] rispettate le condizioni stabilite […]».

Secondo il Consiglio, dunque, la compatibilità del regime citato con il mercato interno e, infine, l’autorizzazione del medesimo dipendevano strettamente dall’osservanza delle condizioni poste con la decisione. La proroga di pagamento introdotta dallo Stato italiano con la legge del 26 febbraio 2011, n. 10, comportava una violazione della condizione sancita all’articolo 1 della decisione del Consiglio secondo la quale i prestiti senza interessi concessi dalla Repubblica italiana vengono rimborsati in forma di rate annuali di uguale importo, condizione la cui osservanza, a giudizio del Consiglio, garantisce la compatibilità dell’aiuto con il mercato interno.

A parere della Corte, tale modifica legislativa aveva prodotto l’effetto di trasformare il regime di aiuti autorizzato dalla decisione del Consiglio in aiuto nuovo e illegale. Tale constatazione, osserva la Corte, deriva dall’esame del tenore letterale, del contesto e delle finalità dell’articolo 1, lettera c), del regolamento n. 659/1999. Costituiscono infatti «nuovi aiuti», ai sensi di tale articolo 1, lettera c), «tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti»: tale disposizione, vista la sua ampia formulazione, può coprire non soltanto la modifica stessa, ma anche l’aiuto interessato da tale modifica. Inoltre, osservato che per «aiuti esistenti» si intendono «gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio», può costituire un aiuto nuovo un aiuto che sia stato oggetto di una decisione di autorizzazione e che, in seguito a una modifica apportata in violazione di una condizione prevista dalla stessa decisione al fine di garantire la compatibilità di tale aiuto con il mercato interno, non sia più coperto dalla decisione che l’ha autorizzato. La Corte ha quindi osservato che la proroga di pagamento non costituisce una modifica di carattere puramente formale o amministrativo e non può neppure essere qualificata come aumento della dotazione originaria di un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 794/2004. Invero, detta misura è stata adottata in violazione di una condizione di autorizzazione che disciplina il rimborso dell’aiuto eccezionalmente autorizzato dal Consiglio in base all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, condizione che, a giudizio del Consiglio, è necessaria per garantire la compatibilità del regime di aiuti di cui trattasi con il mercato interno. Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica italiana, la Commissione ha correttamente concluso per l’esistenza di un aiuto nuovo, fondandosi unicamente sulla violazione della condizione citata.

Peraltro, la Corte sottolinea che un’interpretazione sufficientemente ampia della nozione di «aiuto nuovo» consente di «garantire l’efficacia del sistema di controllo sugli aiuti di Stato nell’Unione, incoraggiando lo Stato membro interessato al rispetto delle condizioni di autorizzazione del regime di aiuti. Pertanto, in caso di modifica del regime di aiuti esistente da parte dello Stato membro interessato in violazione di una condizione di autorizzazione del medesimo, tale Stato non avrà alcuna garanzia che detta modifica non incida sul regime di aiuti autorizzato e che resteranno dunque fermi i vantaggi concessi in base ad esso».

La Corte ritiene quindi che, con la decisione impugnata, il Tribunale avrebbe travisato la nozione di «aiuto nuovo», laddove ha richiesto alla Commissione di dimostrare che la modifica apportata all’aiuto esistente incideva sulla sostanza stessa della misura preesistente, al fine di qualificare come aiuto nuovo ed eventualmente illegale non soltanto detta modifica, ma anche l’integralità dell’aiuto esistente sul quale verte la modifica; è pertanto incorso in un errore di diritto. La Corte conclude quindi osservando che un aiuto esistente che è stato modificato in violazione delle condizioni di compatibilità imposte dalla Commissione o dal Consiglio non può essere considerato autorizzato e perde dunque, interamente, la qualità di aiuto esistente. Pertanto, la Corte ha accolto il secondo motivo e annullato parzialmente la sentenza impugnata, di fatto imponendo allo Stato italiano l’immediato recupero delle quote non ancora saldate dai produttori di latte.

La sentenza può essere integralmente letta qui.

Giuseppe Sciascia