Diritto amministrativo europeo

Il diritto d’accesso di privati cittadini nelle procedure EU Pilot: una recente sentenza della Corte di Giustizia dell’UE

1. I fatti

I genitori di un bambino deceduto nell’agosto 2010 presumibilmente a causa di un trattamento terapeutico a base di cellule staminali somministrato in una clinica privata tedesca presentavano, nel marzo 2011, una denuncia alla DG SANTE della Commissione. Nella denuncia affermavano che le attività terapeutiche svolte nella clinica cui si erano rivolti erano condotte “nell’inerzia delle autorità tedesche”, responsabili quindi di aver violato le disposizioni del Regolamento (CE) n. 1394/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007, sui medicinali per terapie avanzate recante modifica della direttiva 2001/83/CE e del regolamento (CE) n. 726/2004.

La Commissione avviava una procedura EU Pilot al fine di accertare eventuali violazioni del Regolamento 1394/2007; il contatto con le autorità tedesche avveniva mediante invio di due domande di informazioni.

Nei primi mesi del 2012, i denuncianti chiedevano accesso, in forza del Regolamento 1049/2001, a documenti contenenti informazioni relative al trattamento della denuncia; in particolare, chiedevano di poter acquisire copia delle osservazioni presentate dalle autorità tedesche e delle domande di informazioni inviate dalla Commissione.

Il 26 marzo 2012, la Commissione rispondeva negativamente, con due lettere separate, alle domande di accesso sui documenti presentati dalle autorità tedesche; i due denuncianti, presentata domanda di conferma ai sensi del Regolamento 1049/2001, venivano informati dalla Commissione del fatto che, «alla luce delle informazioni fornite nella denuncia, nonché delle osservazioni trasmesse dalle autorità tedesche a seguito delle sue domande di delucidazioni, essa non era in grado di constatare l’asserita violazione commessa dalla Repubblica federale di Germania del diritto dell’Unione e, in particolare, del regolamento n. 1394/2007», e che, in mancanza di prove supplementari, sarebbe stata proposta la chiusura dell’indagine.

Nel giugno 2012, la Commissione negava l’accesso alle richieste di informazioni inviate alle autorità tedesche. La Commissione riteneva che «la divulgazione di tali documenti sarebbe stata idonea a pregiudicare il corretto svolgimento del procedimento di indagine avviato nei confronti della Repubblica federale di Germania», e che non fosse possibile neppure un accesso parziale, osservando peraltro che non esisteva alcun interesse pubblico prevalente alla divulgazione di detti documenti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001.

Nel settembre 2012, la Commissione comunicava ai due denuncianti che la procedura EU Pilot si era definitivamente conclusa. Nessun procedimento di infrazione era avviato nei confronti della Germania.

Il giudizio della Corte

Nel dirimere la questione circa la legittimità del rifiuto all’accesso opposto dalla Commissione all’accesso ai documenti portata alla sua attenzione, la Corte di Giustizia analizza, in prima battuta, la natura della procedura EU Pilot. I giudici di Lussemburgo richiamano, al riguardo, il rapporto di valutazione della Commissione sull’iniziativa EU Pilot elaborato dalla Commissione nel marzo 2010:

«EU Pilot rappresenta il principale strumento attraverso il quale la Commissione comunica con gli Stati membri partecipanti in merito alla corretta applicazione del diritto dell’[Unione] o alla conformità della legislazione di uno Stato membro con il diritto dell’Unione europea in fase iniziale (cioè prima dell’avvio di una procedura di infrazione a norma dell’articolo 258 […] TFUE). Ogniqualvolta si prospetti un possibile ricorso alla procedura d’infrazione, di norma si ricorre a EU Pilot prima che la Commissione dia avvio alla prima fase del procedimento a norma dell’articolo 258 (…) TFUE. Questo approccio sostituisce la precedente prassi ordinaria della Commissione di inviare lettere amministrative all’uopo».

La Corte evidenzia quindi che EU Pilot costituisce una procedura di cooperazione tra Commissione e Stati membri che mira a verificare se il diritto dell’Unione è stato applicato correttamente dagli Stati membri; consente quindi alla Commissione di “preparare o evitare” l’avvio di un procedimento per inadempimento contro uno Stato membro.

Richiamando una precedente pronunzia del 2013, la Corte afferma che i documenti afferenti ad un procedimento per inadempimento nel corso della fase precontenziosa possono beneficiare della presunzione generale di riservatezza, in quanto «si può presumere che la divulgazione (di questi stessi) durante la fase precontenziosa […], rischi di alterare il carattere di tale procedimento nonché di modificarne lo svolgimento e [che], pertanto, tale divulgazione, in linea di principio, arrech[i] pregiudizio alla tutela degli obiettivi dell’attività di indagine, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001» (Sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione).

Ne consegue che per tutto il tempo che, nel corso della fase precontenziosa di un’indagine condotta nell’ambito di una procedura EU Pilot, sussiste il rischio di alterare il carattere del procedimento per inadempimento, di modificarne lo svolgimento e di pregiudicarne gli obiettivi, l’applicazione della presunzione generale di riservatezza ai documenti scambiati tra la Commissione e lo Stato membro interessato è giustificata.

L’unico strumento per superare tale presunzione può esser costituito, di fatto, dalla sussistenza di un interesse pubblico prevalente. Su tale punto – la dimostrazione dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente – il Tribunale aveva già affermato che i due coniugi denuncianti non avevano dimostrato l’esistenza dello stesso, limitandosi a far valere semplici asserzioni di carattere generale secondo le quali la divulgazione dei documenti sarebbe stata necessaria per la tutela della sanità pubblica, e non avendo quindi ottemperato all’obbligo di precisare i motivi concreti che avrebbero chiarito in qual misura tale divulgazione sarebbe servita all’interesse generale.

La Corte, su tale profilo, si è limitata a osservare che « nessun elemento presentato nella presente causa è idoneo a dimostrare che sarebbero errate in diritto le considerazioni del Tribunale […] relative tanto all’onere della prova che grava sui ricorrenti in primo grado, quanto al fatto che questi ultimi si sono limitati ad asserire genericamente che la tutela della sanità pubblica esigeva che essi avessero accesso ai documenti controversi, senza proporre motivi concreti idonei a giustificare che tale tutela rientrasse in un interesse pubblico prevalente».

In conclusione, la Corte ha respinto l’impugnazione dei due coniugi, dichiarando di fatto legittimo il rifiuto della Commissione di concedere accesso ai documenti relativi alla procedura EU Pilot ai due coniugi.

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