Amministrazione e mercato

Sanzioni amministrative dell’ART: avviata la consultazione pubblica sulle linee guida

Logo_ART_Autorita-di-Regolazione-dei-TrasportiCon delibera n. 134 del 18 novembre 2016 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha avviato una consultazione pubblica sul documento recante le “Linee guida” sulla quantificazione delle sanzioni amministrative pecuniarie dalla stessa irrogate ai sensi dell’art. 37 del decreto-legge n. 201/2011 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011), del d.lgs. n. 112/2015, recante “Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione)” (art. 37, commi 1 e 14) e dei d.lgs. n. 70/2014, n. 169/2014 e n. 129/2015 in materia di trasporto dei passeggeri che viaggiano su rotaia, con autobus, via mare e per vie navigabili interne.

L’adozione di apposite Linee guida ha come obbiettivo la fissazione di criteri uniformi, obiettivi e trasparenti cui conformare l’esercizio della potestà sanzionatoria, in applicazione dell’art. 11 della legge n. 689/81, ai sensi del quale “nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo e nell’applicazione delle sanzioni accessorie facoltative, si ha riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche”.

In proposito il documento in consultazione distingue, prima di tutto, i procedimenti sanzionatori “generali”, per i quali trova applicazione l’art. 14 del “Regolamento per lo svolgimento dei procedimenti sanzionatori di competenza dell’Autorità” approvato dall’Autorità con delibera n. 15/2014 e modificato con delibera n. 57/2015 (di seguito, “Regolamento”) e l’art. 11 della legge n. 689/81, dai procedimenti sanzionatori in materia di diritti degli utenti, in relazione ai quali la forcella tra un minimo e un massimo edittale e le modalità di calcolo dell’ammenda sono stabilite direttamente dalle norme di settore con riferimento ad ogni singola infrazione (d.lgs. n. 70/2014 sulla tutela dei passeggeri del trasporto ferroviario, il d.lgs. n.169/2014 sulla tutela dei passeggeri del trasporto tramite autobus e, infine, il d.lgs. n. 129/2015 sulla tutela dei passeggeri del trasporto via mare e per vie navigabili interne) e da specifici regolamenti di attuazione.

Nel documento l’Autorità indica una metodologia di massima per la quantificazione delle sanzioni e invita gli stakeholders a presentare, entro il 20 gennaio 2017, osservazioni su tre profili in particolare.

Il primo quesito riguarda le modalità di calcolo delle ammende nei procedimenti sanzionatori generali e la valutazione di circostanze attenuanti e aggravanti. L’Autorità chiede, in particolare, agli interessati di esprimersi sulla rilevanza degli elementi considerati nella determinazione dell’importo base della sanzione e nei suoi successivi adeguamenti.

In proposito, l’art. 14 del Regolamento dell’Autorità stabilisce che il primo parametro di cui tener conto nella fissazione dell’importo base della sanzione è la gravità dell’infrazione, la cui valutazione richiede una ponderazione di diversi elementi: la natura dell’interesse tutelato dalla norma violata, l’offensività della condotta e dell’idoneità della stessa a ledere più di un interesse, la durata (breve, media e lunga) della violazione, della sua estensione territoriale (a livello locale, regionale, nazionale), del numero di soggetti coinvolti (concorrenti, utenti), e delle altre modalità con le quali si realizza la lesione degli interessi tutelati, la rilevanza degli eventuali effetti pregiudizievoli sul mercato (lieve, media o consistente) sugli utenti, sui clienti finali o sull’azione amministrativa dell’Autorità, gli indebiti vantaggi, economici e non (es. di immagine), conseguiti dall’agente grazie all’infrazione, il grado di colpevolezza dell’agente desunto, tra l’altro, dall’assenza di modelli di organizzazione e di gestione idonei a prevenire violazioni della stessa specie e dal tentativo di occultare la violazione.

Adeguamenti all’importo base vengono apportati, secondo la prassi dell’Autorità, in ragione della presenza di circostanze attenuanti o aggravanti, e in particolare, ex art. 11 della legge n. 689/81, dell’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o l’attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché della personalità e delle condizioni economiche dell’agente. In senso attenuante rileva, ad esempio, il fatto che l’agente abbia denunciato all’Autorità la propria violazione, salvo che l’Autorità non disponga già di informazioni al riguardo, la collaborazione attiva dell’agente all’attività istruttoria, al di là di quanto richiesto dagli obblighi di legge o dal mero esercizio del diritto di difesa e il fatto che lo stesso si sia adoperato per attenuare o eliminare, di propria iniziativa, le conseguenze dell’illecito prima dell’avvio del procedimento. In ogni caso, secondo la metodologia tratteggiata nella delibera, “il minimo edittale, ove previsto, possa essere irrogato soltanto in presenza di una violazione di scarsa rilevanza sotto il profilo della gravità, della sollecita e diligente attivazione dell’autore della violazione per rimuovere le conseguenze della stessa, dell’assenza di precedenti, oltre che della piena collaborazione nella fase istruttoria, salvo il caso di condizioni economiche dell’agente che non consentano l’irrogazione di una somma superiore al minimo”.

Di contro, l’importo base potrà essere incrementato laddove l’agente abbia tenuto condotte impeditive, dilatorie o non collaborative nello svolgimento dell’attività istruttoria dell’Autorità.

Nel valutare la personalità dell’agente, l’Autorità tiene invece conto dell’esistenza di precedenti provvedimenti sanzionatori a suo carico per illeciti nelle materie regolate dall’Autorità, del ruolo svolto nell’ambito di un illecito plurisoggettivo delle iniziative assunte, dopo l’avvio del procedimento, per migliorare le condizioni dei mercati regolamentati o comunque utili al perseguimento degli interessi affidati all’Autorità e dell’esperienza maturata nel settore.

Le condizioni economiche dell’agente vengono desunte essenzialmente dal fatturato, considerando anche l’eventuale presenza di perdite.

Il secondo quesito riguarda il cumulo giuridico delle sanzioni, previsto dall’art. 8, comma 1, della legge n. 689/1981. In proposito l’Autorità chiede di fornire osservazioni in relazione alla sussistenza concreta dei due elementi necessari per considerare una condotta come unica, ossia la contestualità degli atti e l’unitarietà degli effetti materiali. In proposito i portatori di interesse sono invitati a fornire “anche eventuali esperienze pratiche o esigenze operative connesse alla organizzazione della specifica attività imprenditoriale svolta”.

Con particolare riguardo alle sanzioni per violazione dei diritti dei passeggeri, l’Autorità determina l’importo delle sanzioni amministrative pecuniarie nell’ambito di un massimo e di un minimo edittale previsti per ciascuna fattispecie dal rispettivo decreto di settore, nel rispetto dei principi di effettività e proporzionalità, ed in funzione della gravità della violazione, della reiterazione della violazione, delle azioni poste in essere per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione e del rapporto percentuale dei passeggeri coinvolti dalla violazione rispetto a quelli trasportati.

Con particolare riferimento al numero dei passeggeri coinvolti dalla violazione l’Autorità ritiene che non si debba tener conto dei soli utenti che hanno presentato reclamo o segnalazione, ma che si debba considerare l’impatto complessivo della violazione sui passeggeri che hanno fruito del servizio. Nel caso di indisponibilità di informazioni puntuali, potrà farsi riferimento a elementi presuntivi quali dati medi, stime, comparazioni relativamente al percorso interessato ovvero, in mancanza, al contesto geografico/temporale il più possibile prossimo al caso specifico.

Sul punto, il quesito riguarda il metodo di calcolo delle sanzioni irrogabili e gli elementi rilevanti di cui tener conto concretamente in sede di quantificazione dell’ammenda.

Silvia Simone