Amministrazione e mercato

Rimessa alla Corte di Giustizia la compatibilità fra normativa nazionale e disciplina comunitaria in tema di accordi quadro

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Con ordinanza 11 aprile 2017, n.1690, il Consiglio di Stato ha rimesso alla CGUE, ai sensi dell’art. 267 TFUE, la questione pregiudiziale relativa alla compatibilità tra normativa nazionale e comunitaria in tema di accordo quadro.

La controversia originava da due distinti ricorsi, con i quali il gestore uscente e l’ACGOM contestavano la legittimità dell’atto con cui un’Azienda Socio Sanitaria Territoriale (AAST) aveva aderito al contratto stipulato a seguito di gara pubblica tra stazione appaltante (nella specie si trattava di un’altra azienda ospedaliera) ed aggiudicatario; la facoltà di adesione era, in particolare, prevista da una clausola del capitolato che, allo scopo di “attivare modalità di acquisto a livello aggregato”, consentiva all’aggiudicatario di fornire i servizi oggetto dell’appalto anche ad altre imprese (AAST) specificamente indicate. Secondo i ricorrenti l’avvenuta adesione di uno di questi operatori economici al contratto già stipulato aveva comportato in realtà un affidamento diretto, in violazione delle norme europee e nazionali sulla concorrenza nelle pubbliche gare. Il Giudice di primo grado aveva respinto entrambi i ricorsi, ritenendo la clausola di estensione legittima.

Il Consiglio di Stato si è anzitutto interrogato sulla qualificazione da dare al contratto in oggetto, ritenendo che esso vada inquadrato come “accordo quadro” (ai sensi dell’art 32 dir. 2004/18/UE, applicabile all’epoca dei fatti), mentre non sia conferente la normativa sulla centrale di committenza, che implica un’unica operazione contrattuale e nessun successivo accordo esecutivo. Ciò presupposto, il Collegio ha rilevato che la norma comunitaria (art. 2 comma 5 direttiva cit.) richiede che l’accordo quadro individui sempre le persone dei contraenti, ma solo “se del caso” le quantità dell’oggetto contrattuale, consentendo così che i contratti esecutivi dell’accordo abbiano un contenuto che non si ritrova già all’origine nell’accordo, a monte. Nella sostanza non è diverso il disposto della direttiva 24/2014 (art. 33), che i Giudici hanno comunque ritenuto rilevante ai fini della decisione. Il Consiglio di Stato ha rilevato che, in base alle norme civilistiche sulla rappresentanza, la disciplina nazionale sembra consentire la stipula di un accordo quadro da parte di una sola amministrazione aggiudicatrice, che agisce per sé e per altre amministrazioni aggiudicatrici, indicate nell’accordo stesso ma non partecipanti direttamente alla sua conclusione. Tuttavia il Giudice del rinvio, come ha sottolineato in precedenti pronunce, ha ritenuto necessario ai fini della validità dell’accordo quadro, che la clausola di estensione in esso contenuta sia determinata sia sotto l’aspetto soggettivo (riguardo cioè all’indicazione degli enti che se ne potrebbero avvalere), sia sotto l’aspetto oggettivo (nel senso di “prevedere il “valore economico” della possibile estensione, anche nei termini di un importo massimo”), pena la legittimazione di “una serie indefinita di affidamenti diretti, che negherebbero i principi fondamentali di diritto europeo dell’affidamento mediante gara dei pubblici appalti e della concorrenza che in tal modo si garantisce”.

Per questi motivi, il Collegio ha ritenuto configurabile una possibile violazione della disciplina comunitaria e invitato la CGUE a pronunciarsi sui seguenti quesiti:

1. se gli articoli 2 comma 5 e 32 della direttiva 2004/18/UE e l’articolo 33 della direttiva 2014/24/UE possano essere interpretati nel senso di consentire la stipulazione di un accordo quadro in cui: un’amministrazione aggiudicatrice agisca per essa stessa e per altre amministrazioni aggiudicatrici specificamente indicate, le quali però non partecipino direttamente alla sottoscrizione dell’accordo quadro stesso; non sia determinata la quantità delle prestazioni che potranno essere richieste dalle amministrazioni aggiudicatrici non firmatarie all’atto della conclusione da parte loro degli accordi successivi previsti dall’accordo quadro medesimo. 

E nel caso in cui la risposta al quesito n.1 fosse negativa:  2. se gli articoli 2 comma 5 e 32 della direttiva 2004/18/UE e l’articolo 33 della direttiva 2014/24/UE possano essere interpretati nel senso di consentire la stipulazione di un accordo quadro in cui: un’amministrazione aggiudicatrice agisca per essa stessa e per altre amministrazioni aggiudicatrici specificamente indicate, le quali però non partecipino direttamente alla sottoscrizione dell’accordo quadro stesso; la quantità delle prestazioni che potranno essere richieste dalle amministrazioni aggiudicatrici non firmatarie all’atto della conclusione da parte loro degli accordi successivi previsti dall’accordo quadro medesimo sia determinata mediante il riferimento al loro ordinario fabbisogno.

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