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Contributi, studenti e discriminazioni: le deroghe ai benefici derivanti dalla cittadinanza dell’Unione in una recente sentenza della Corte di Giustizia

Corte di Giustizia EuropeaSe uno Stato membro dell’Unione europea rende disponibile un abbonamento per i mezzi pubblici a tariffa preferenziale solo agli studenti con cittadinanza di quello stesso Stato membro – iscritti in un istituto di istruzione pubblico o privato – e agli studenti provenienti da altri Stati membri purché siano economicamente attivi in quel dato paese o vi abbiano acquisito un diritto di soggiorno permanente, può dirsi che sia venuto meno agli obblighi su di esso incombenti in forza dell’articolo 18 TFUE, in combinato disposto con gli articoli 20 e 21 TFUE, nonché dell’articolo 24 della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri?

La questione è stata analizzata dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea nella sentenza pubblicata in data odierna nella causa C-233/14 avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 del TFUE proposto dalla Commissione europea contro il Regno dei Paesi Bassi.

Questi i fatti: nel novembre del 2008, la Commissione ha ricevuto una denuncia vertente sulla disparità di trattamento tra gli studenti olandesi e gli studenti di altri Stati membri dell’Unione europea per quanto riguarda l’accesso ai trasporti pubblici sovvenzionati nei Paesi Bassi. Secondo tale denuncia, gli studenti olandesi possono beneficiare del contributo alle spese di trasporto, che consente loro di utilizzare i mezzi di trasporto pubblici gratuitamente o ad una tariffa ridotta, mentre gli studenti che seguono corsi di studio nell’ambito del programma Erasmus devono pagare la tariffa piena. La Commissione, ritenendo la sussistenza di margini per l’esistenza di una violazione del precedente articolo 12 del Trattato CE, ha inviato, il 23 marzo 2009, una lettera di diffida al Regno dei Paesi Bassi, invitandolo a farle pervenire le sue osservazioni nel termine di due mesi. In tale lettera, la Commissione ha affermato che il contributo alle spese di trasporto non deve essere qualificato come una borsa di studio o un prestito, ma come un aiuto per il mantenimento, e che pertanto tale prestazione non rientra nella deroga prevista all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. Peraltro, la Commissione non si è limitata a contestare al Regno dei Paesi Bassi la disparità di trattamento nei confronti degli studenti che seguono corsi di studio nell’ambito del programma Erasmus, ma ha fatto riferimento a tutti gli studenti di altri Stati membri che rientrano nel perimetro di applicazione della direttiva 2004/38 e che effettuano una parte o la totalità dei loro studi nei Paesi Bassi. Nella sua replica, il Regno dei Paesi Bassi ha affermato che non è configurabile una discriminazione in quanto il contributo alle spese di trasporto viene concesso sotto forma di un prestito condizionato e rientra, pertanto, nella deroga prevista all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. Nel gennaio 2010, la Commissione ha inviato un parere motivato al Regno dei Paesi Bassi, al quale detto Stato membro ha risposto il 28 maggio seguente, sviluppando gli argomenti dedotti nella sua replica alla lettera di diffida. Infruttuosamente esperita la fase pre-contenziosa, la Commissione ha proposto ricorso innanzi alla Corte nel maggio 2014.

La Corte di Giustizia ha integralmente respinto il ricorso della Commissione europea.

Preliminarmente, la Corte ha richiamato l’articolo 20, paragrafo 1, TFUE, che conferisce a chiunque possegga la cittadinanza di uno Stato membro lo status di cittadino dell’Unione; in tal senso, gli studenti provenienti da Stati membri diversi dal Regno dei Paesi Bassi che seguano i loro studi in tale paese, in quanto cittadini di uno Stato membro, beneficiano di tale status. La Corte ha inoltre ribadito che lo status di cittadino dell’Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri, che consente a chi tra di essi si trovi nella medesima situazione di ottenere, nella sfera di applicazione ratione materiae del Trattato sul funzionamento dell’Unione, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni al riguardo espressamente previste, il medesimo trattamento giuridico. Peraltro, il divieto di discriminazione in base alla nazionalità sancito dall’articolo 18 TFUE si applica in tutte le situazioni che rientrano nella sfera di applicazione ratione materiae del diritto dell’Unione, e tali situazioni comprendono l’esercizio della libertà fondamentale di circolare e di soggiornare sul territorio degli Stati membri attribuito dall’articolo 21 TFUE. Da tali valutazioni consegue che un cittadino di uno Stato membro dell’Unione che effettua i propri studi in un altro Stato membro ha, in forza degli articoli 18 e 21 TFUE, il diritto di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio dello Stato membro ospitante senza subire discriminazioni dirette o indirette a causa della propria cittadinanza (come d’altronde già affermato nella sentenza del 4 ottobre 2012, Commissione/Austria, C‑75/11).

In secondo luogo, e con riferimento alla questione circa la possibilità di ricomprendere il contributo alle spese di trasporto rientri nell’ambito di applicazione dei Trattati, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, TFUE, la Corte ha richiamato la propria precedente giurisprudenza secondo la quale un regime che prevede riduzioni sulle tariffe di trasporto concesse agli studenti, poiché consente loro, direttamente o indirettamente, di coprire le loro spese di sostentamento, rientra nell’ambito di applicazione suddetto (sentenza del 4 ottobre 2012, Commissione/Austria, C‑75/11). Il principio di non discriminazione in base alla nazionalità, sancito in termini dall’articolo 18 TFUE e precisato, con riguardo ai cittadini dell’Unione che rientrano nella sfera di applicazione della direttiva 2004/38, all’articolo 24 della medesima, vieta, in particolare, le discriminazioni dirette, fondate sulla nazionalità. Quanto alla direttiva 2004/38, la Corte ha osservato che sebbene sia vero che essa mira ad agevolare e a rafforzare l’esercizio del diritto fondamentale e individuale di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, conferito direttamente ad ogni cittadino dell’Unione, resta il fatto che l’oggetto di detta direttiva riguarda, come risulta dal suo articolo 1, lettera a), le modalità di esercizio di tale diritto: in particolare, per quanto concerne l’accesso a prestazioni, quale un contributo alle spese di trasporto, un cittadino dell’Unione può richiedere la parità di trattamento rispetto ai cittadini dello Stato membro ospitante in forza dell’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38, “solo se il suo soggiorno sul territorio di tale Stato rispetta i requisiti posti da tale direttiva“, come d’altronde già affermato nella sentenza del 15 settembre 2015, Alimanovic, C‑67/14.

Nel caso di specie, invero, il ricorso della Commissione aveva ad oggetto una discriminazione nei confronti degli studenti che godono di un diritto di soggiorno in forza dell’articolo 7, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2004/38: da ciò consegue l’applicabilità, in linea di principio, del predetto articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2004/38.

Prima di valutare la sussistenza di una discriminazione diretta, la Corte ha tuttavia ritenuto di valutare l’argomento offerto dalla difesa olandese secondo il quale il contributo alle spese di trasporto oggetto del ricorso rientra nell’ambito di applicazione della deroga al principio della parità di trattamento di cui all’articolo 24, paragrafo 2, di tale direttiva. Quale deroga al principio della parità di trattamento, la Corte ribadisce che se ne impone un’interpretazione restrittiva; in particolare, sebbene il contributo alle spese di trasporto costituisca, per gli studenti interessati, un aiuto per il mantenimento, tuttavia, solo gli aiuti di mantenimento agli studi «consistenti in borse di studio o prestiti per studenti» ricadono nella deroga al principio di parità di trattamento.

Nondimeno, la Corte osserva che, contrariamente alla più volte richiamata sentenza del 4 ottobre 2012, Commissione/Austria (C‑75/11), nella quale lo Stato membro interessato riservava in linea di principio il beneficio delle tariffe di trasporto ridotte ai soli studenti i cui genitori percepivano assegni familiari da tale Stato, nella fattispecie qui in analisi la concessione del contributo alle spese di trasporto agli studenti olandesi, che la Commissione ritiene favoriti dalla normativa nazionale di cui trattasi, dipende proprio dal fatto che tali studenti seguano una formazione nei Paesi Bassi e che essi abbiano diritto al finanziamento dei loro studi, conformemente alla normativa olandese. In dettaglio, secondo tale normativa, lo studente si vede concedere un titolo di trasporto che gli consente di accedere al trasporto pubblico gratuitamente o ad una tariffa ridotta. Se lo studente completa i suoi studi nel termine di dieci anni, non è tenuto a rimborsare tale prestazione. Se lo studente non riesce a terminare i suoi studi entro tale termine, detta prestazione deve essere rimborsata. Pertanto, il contributo alle spese di trasporto, quale previsto dalla normativa olandese, presenta le caratteristiche, ed è assimilabile, o ad una borsa di studio, o ad un prestito, a seconda che lo studente completi o meno i propri studi entro il termine di dieci anni. Da tali circostanze, la Corte conclude che un contributo alle spese di trasporto così strutturato deve essere considerato concesso sotto forma di «borse di studio o prestiti per studenti», ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38. A giudizio della Corte, risulta altresì privo di rilevanza il fatto che, in linea di principio, il contributo alle spese di trasporto venga concesso sotto forma di titolo di trasporto, ovvero non come prestazione in denaro, ma in natura, non emergendo specifici limiti in tal senso imposti agli Stati membri.

La Corte conclude dunque il proprio iter argomentativo affermando che “il contributo alle spese di trasporto rientra nella nozione di «aiuti di mantenimento agli studi (…) consistenti in borse di studio o prestiti per studenti», di cui all’articolo 24, paragrafo 2, della direttiva 2004/38, e che il Regno dei Paesi Bassi può avvalersi della deroga prevista a tale riguardo al fine di negare la concessione di tale prestazione, prima dell’acquisizione del diritto di soggiorno permanente, a persone diverse dai lavoratori subordinati o autonomi, da coloro che hanno mantenuto tale status, o loro familiari“. Ne consegue il mancato accoglimento della censura in ordine alla sussistenza di una discriminazione diretta, in quanto infondata.

Giuseppe Sciascia