Amministrazione e mercato

Limiti all’apertura di attività commerciali: un’ordinanza di rimessione del T.A.R. Sicilia

Logo Consiglio di StatoCon ordinanza del 26 ottobre 2016, n. 2742 (Pres. Vinciguerra, Est. Trebastoni), il Tar Sicilia (sez. Catania) ha rimesso alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’art. 267 del TFUE, le seguenti due questioni pregiudiziali:

  1. se le norme del Trattato e le altre fonti di diritto dell’Unione “in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi” ostino oppure no a che una regolamentazione regionale (L.R. 22 dicembre 1999, n. 28) in materia di commercio, esplicazione di potestà legislativa esclusiva, non sia considerata sostituita in toto dalla normativa nazionale (d.l. n. 201/2011) – anch’essa esplicazione di potestà legislativa esclusiva, ed emanata in dichiarata applicazione della “disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi” – nella parte in cui tale normativa nazionale specifica a tutela di quali interessi e vincoli una attività economica può essere limitata;
  2. se le norme del Trattato e le altre fonti di diritto dell’Unione “in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi” ostino conseguentemente oppure no a che una regolamentazione regionale (L.R. 22 dicembre 1999, n. 28) in materia di commercio, esplicazione di potestà legislativa esclusiva, integri la normativa nazionale (d.l. n. 201/2011) – anch’essa esplicazione di potestà legislativa esclusiva, ed emanata in dichiarata applicazione della “disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi” – e indichi quindi anche interessi e vincoli diversi, a tutela dei quali una attività economica può essere limitata, e che possono rendere necessario verificare previamente un rapporto equilibrato tra gli insediamenti commerciali e la capacità di domanda della popolazione residente e fluttuante.

La vicenda trae origine dal ricorso di una società, titolare di un’autorizzazione commerciale rilasciata dal Comune di Siracusa nel 2011 per l’apertura di una grande superficie di vendita, la quale, dopo aver chiesto una proroga del termine previsto per l’avvio dell’attività commerciale autorizzata, proponeva dinanzi al Tar Catania l’annullamento degli atti con cui il Comune aveva comunicato e poi rinviato la convocazione della conferenza dei servizi per trattare la richiesta di proroga. Secondo la ricorrente, la richiesta di proroga presentata al Comune trovava, infatti, la sua ratio nella L.R. n. 28/99 ai sensi della quale, essendo contingentate le attività commerciali autorizzate, la loro mancata attivazione comportava la decadenza dell’autorizzazione, e “la rimodulazione in favore di altre imprese richiedenti”. Dette limitazioni sarebbero, tuttavia, venute meno con l’entrata in vigore del D.L. 6 dicembre 2011 n. 201 (convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 22 dicembre 2011 n. 214), di liberalizzazione delle attività economiche, il quale, in attuazione della disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, avrebbe determinato l’abrogazione di qualunque vincolo, contingentamento e limite territoriale all’esercizio di attività economiche (quali quelli previsti dalla legge regionale n. 28/99), fatti salvi i vincoli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Da qui – secondo la ricorrente – l’illegittimità degli atti emessi dal Comune, in quanto basati su una normativa regionale integralmente abrogata.

La tesi non ha convinto il Tar. I precedenti giurisprudenziali nei quali è stata affrontata la medesima problematica sollevano, infatti, più di un dubbio interpretativo sul rapporto tra normativa regionale e normativa nazionale in materia di esercizio di attività commerciali e sulla compatibilità delle stesse con il diritto europeo.

Ricorda in proposito il Tar che, con sentenza n. 895 del 14 novembre 2013 (e poi con successiva sentenza n. 292 del 15 maggio 2014), il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana – CGARS, riformando una pronuncia dello stesso Tar Catania, ha affermato che la circostanza che nella materia “tutela della concorrenza” lo Stato goda di potestà legislativa esclusiva “non comporta di ritenere abrogata tutta la normativa regionale di settore a seguito dell’entrata in vigore delle norme statali sulle liberalizzazioni”; ciò perché i principi in materia di liberalizzazione dell’esercizio di attività commerciali costituirebbero semplici “criteri direttivi per l’interpretazione e l’adeguamento nel termine prefissato delle norme regionali, fatto salvo comunque il rispetto delle prerogative statutarie delle Regioni ad autonomia speciale”, tra cui rientra la Regione Sicilia. Ad avviso del CGARS, “la programmazione della rete distributiva, così come disciplinata dall’art. 5 L.R. n. 28/1999,…rispetta il principio della libera concorrenza, realizzando, in maniera proporzionata e non discriminatoria, esigenze imperative di interesse generale tra le quali (attraverso un rapporto equilibrato tra gli insediamenti commerciali e la capacità di domanda della popolazione residente e fluttuante) spicca la salvaguardia della compatibilità degli insediamenti commerciali sul territorio con particolare riguardo alla mobilità, al traffico e all’inquinamento, e dunque la salvaguardia di primari valori urbanistici e ambientali”. Secondo il CGARS il potere di programmazione della rete distributiva, così come disciplinata dall’art. 5 L.R. n. 28/1999, sarebbe, quindi, astrattamente compatibile anche con un contingentamento delle autorizzazioni da rilasciare, lì dove, ad esempio, sia necessario tutelare valori urbanistici e ambientali.

Di contrario avviso sembra invece il Tar, secondo il quale la ratio della normativa nazionale sulle liberalizzazioni di derivazione europea, prevalente sulla normativa regionale in quanto estrinsecazione della materia “tutela della concorrenza”, sarebbe proprio quella di abolire “contingenti e limiti territoriali” all’apertura e all’esercizio di nuove attività commerciali. Stabilendo, all’art. 31 del d.l. n. 201/2011, che “costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”, la disciplina nazionale avrebbe infatti definito, quale unico limite per il rilascio di autorizzazioni commerciali, l’esistenza di vincoli “connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”, nei quali, per il Tar, non appaiono sussumibili – come invece ritenuto da CGARS – i vincoli legati ad esigenze di “mobilità e traffico”.

In ragione dei citati precedenti giurisprudenziali e dell’interpretazione (non condivisa) fornita dal CGARS sul rapporto tra la L.R. n.28/99 e il D.L. di liberalizzazione n. 201/2011, il Tar Catania ha chiesto quindi alla Corte di Giustizia di chiarire se le norme del Trattato e le altre fonti di diritto dell’Unione in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi – a cui si ispira il D.L. n. 201/2011 – possano essere interpretate nel senso prospettato dalla società ricorrente, determinando l’abrogazione in toto della normativa regionale contrastante con la normativa nazionale di liberalizzazione adottata in attuazione dei citati principi europei, ovvero se – come sostenuto dal CGARS – a livello regionale residuino spazi per la fissazione di limiti alla programmazione della rete distributiva ulteriori rispetto a quelli stabiliti a livello nazionale.

a cura di Silvia Simone