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Accordi fra Comune e Università: il Consiglio di Stato si pronuncia sulla loro qualificazione giuridica

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Con sentenza 28 marzo 2017, n. 1418 la sezione V del Consiglio di Stato si è pronunciata sulla questione relativa alla qualificazione giuridica dell’accordo intercorso tra l’ente pubblico ed ente universitario, nel caso concreto il Politecnico di Milano.

Questi i fatti: nel 2010 l’Unione dei comuni di Lario e Monti aveva stipulato un accordo con il Politecnico per lo svolgimento di alcune attività di ricerca e analisi. L’Ordine degli Ingegneri e l’Ordine degli Architetti di Como, nonché la Consulta regionale lombarda dell’ordine degli architetti pianificatori paesaggisti e conservatori aveva impugnato la deliberazione comunale che disponeva la stipula di tale accordo, deducendo – tra i vari motivi di gravame – l’inefficacia del contratto di consulenza successivamente concluso per violazione del diritto comunitario, nonché l’inosservanza dell’art. 97 Cost. e dei principi di trasparenza, concorrenza, parità di trattamento e pubblicità.

Avverso la decisione del giudice di prime cure, che aveva ritenuto la “collaborazione istituzionale” tra l’ente pubblico e il Politecnico inquadrabile nel “modello di cooperazione” affermato nella sentenza della CGUE 9 giugno 2009 (causa C-480/06), aveva proposto appello l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Como, lamentando l’erronea interpretazione da parte del Tar Lombardia dei principi di diritto enunciati dal giudice comunitario e da quello nazionale.

Il Consiglio di Stato, interrogandosi sulla riconducibilità di una siffatta “convenzione” allo schema dell’accordo fra pubbliche amministrazioni (ex art. 15 l. 241/1990) oppure a quello del contratto privatistico (ex art. 1321 c.c.), ha affermato il principio di diritto secondo cui “qualora un’amministrazione si ponga rispetto all’accordo come operatore economico […], prestatore di servizi […] e verso un corrispettivo anche non implicante il riconoscimento di un utile economico ma solo il rimborso dei costi, non è possibile parlare di una cooperazione tra enti pubblici per il perseguimento di funzioni di servizio pubblico comune, ma di uno scambio fra i medesimi”.

Riconoscendo dunque, nella convenzione predetta, un elemento ulteriore rispetto allo schema dell’accordo ex art. 15 – ovvero la patrimonialità del rapporto – e un elemento “mancante” – la “sinergica convergenza su attività di interesse comune” il Collegio ha connotato la collaborazione fra ente pubblico e Università come contratto inquadrabile nel paradigma previsto dall’art. 1321 c.c. Difatti, “negli accordi ex art. 15 “le amministrazioni pubbliche stipulanti partecipano […] in posizione di equiordinazione, ma non già al fine di comporre un conflitto di interessi di carattere patrimoniale, bensì di coordinare i rispettivi ambiti di intervento su oggetti di interesse comune. Il quale coordinamento può anche implicare la regolamentazione di profili di carattere economico, ma come necessario riflesso delle attività amministrative che in esso sono interessate”. In particolare, quanto all’onerosità del rapporto, l’attenzione è puntata sul fatto che l’utilitas percepita dall’ente locale venga incamerata nel patrimonio di quest’ultimo, con la finalità di assolvimento di un proprio, primario, interesse.

È interessante altresì segnalare che, richiamando una precedente pronuncia del medesimo Collegio, il Consiglio di Stato ricorda che non si può invocare “il carattere scientifico applicativo delle attività dedotte in contratto in quanto […] la Corte di Giustizia […] ha puntualmente segnalato che l’attività in questione è certamente svolta con metodo scientifico, ma si risolve in definitiva in un servizio prestato dall’Università”.

Tali considerazioni hanno indotto il Collegio a qualificare l’accordo tra Università e Unione di comuni in termini di “appalto di servizi”, e come tale hanno affermato la sua vincolatività al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, sia nazionali che comunitarie.

Maria Giulia Cutini

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