Vigilanza e vigilanze tra funzione e organizzazione

La locuzione «vigilanza» viene utilizzata, da tempo e in misura crescente,
negli atti normativi nazionali. A tale figura hanno anche fatto ricorso, nel
passato, molti autorevoli studiosi del diritto amministrativo. Ma il contenuto
della stessa non è risultato — né, tuttora, risulta — agevolmente identificabile.
In origine, in un ambito condiviso con l’autarchia, la vigilanza aveva ad oggetto
le relazioni rinvenibili nell’ambito del decentramento burocratico, ricomprendendo
i controlli esercitati dallo Stato sull’azione di Comuni e Province. Poi, si
è aggettivata, divenendo «informativa», «regolamentare» o «ispettiva», così
com’è avvenuto nell’ordinamento del credito e del risparmio. Questa speciale
forma d’ingerenza si è sviluppata, in seguito, nei rapporti fra Ministero e
soggetti pubblici aventi ad oggetto un’attività d’impresa, mediante l’impiego di
direttive. La funzione vigilatoria ha investito l’esercizio di attività di diritto
privato, di rilevante interesse pubblico, garantendo l’autonomia riconosciuta ai
vigilati. Proprio questa garanzia sembra rappresentare il nucleo unitario della
funzione, pur in presenza di una sua articolazione frammentata, correlabile a
gradi di autonomia differenziati attribuiti all’ente sottoposto all’ingerenza. Nel
quadro descritto trovano cittadinanza, oltre alle fondazioni, specialmente bancarie,
le Camere di commercio, le autorità portuali, gli enti previdenziali, le
Università e gli ordini professionali. Lo sviluppo della funzione, pertanto,
risulta valorizzato dalla diffusione, specie in tempi recenti, di autorità amministrative
indipendenti, intestatarie di poteri definiti neutrali. Con il che la vigilanza
si è dovuta coniugare con la regolazione, in uno spazio dominato dal
diritto dell’Unione europea. Le autorità di vigilanza europee (AEV) costituiscono,
dunque, il frutto di una «cultura comune della vigilanza», che dischiude
effetti, in larga parte, ancora in via di gestazione, in grado di accelerare il
processo d’integrazione comunitaria.