Recensioni e segnalazioni

The Global Polity

Sabino Cassese, The Global Polity. Global Dimensions of Democracy and the Rule of Law, Sevilla, Global Law Press, 2012, p. 176, Isbn: 9788493634964.

I.

Il tema affrontato in questo libro viene indicato dall’autore con la consueta precisione, semplicità e brevità: per effetto dei processi di globalizzazione, un numero sempre crescente di problemi non può essere risolto dai governi nazionali individualmente; per questa ragione, vengono costituiti regimi regolatori globali in un numero sempre crescente di settori, fino al punto che può dirsi che quasi ogni attività umana è sottoposta a qualche forma di regolazione globale (p. 21).

La globalizzazione moltiplica i problemi che richiedono una azione collettiva globale e, a questo fine, sono necessarie istituzioni e regole che siano in grado di imporsi a tutti gli Stati così come a tutti i soggetti privati all’interno dei rispettivi confini territoriali.

La globalizzazione produce dunque una profonda trasformazione dell’assetto politico e giuridico del mondo. L’assetto tradizionale, fondato sulla coesistenza di stati territoriali che sono sovrani all’interno e indipendenti all’esterno, diviene inadeguato in un mondo di interdipendenze. In questo, il benessere di ciascuno stato dipende dall’esercizio della sovranità interna da parte degli altri stati; per ottenere la collaborazione degli altri stati, ciascuno stato deve cedere loro, reciprocamente, quote della propria sovranità interna.

Un cambiamento così profondo nell’ordine dei fenomeni reali, che Sabino Cassese colloca cronologicamente negli ultimi 15 o 20 anni, dovrebbe forse indurre, nella scienza del diritto pubblico (interno e internazionale) un cambiamento di paradigma. Ed in effetti, l’attenzione sempre maggiore al diritto globale, o a quella che in questo libro viene definita la Global Polity, testimonia di una insoddisfazione per il paradigma tradizionale, fondato sulla tendenziale separazione fra il diritto pubblico internazionale, che regola l’azione esterna degli stati, e il diritto pubblico domestico, che ne regola l’azione interna. Un simile paradigma entra in crisi quando, per effetto della globalizzazione, ogni azione interna assume un immediato riflesso esterno.

Se molti percepiscono la crisi del vecchio paradigma, un nuovo paradigma stenta tuttavia ad affermarsi. In parte, ciò dipende anche dalla forza di resistenza di una sorta di pregiudizio statalistico, in base al quale ogni tipo di comunità politica, compresa dunque la Global Polity, dovrebbe essere giuridicamente ordinata secondo le stesse forme che sono proprie degli stati nazionali.

Questo pregiudizio statalistico è peraltro all’origine di atteggiamenti opposti. Da un lato, un atteggiamento utopistico, tipico di coloro che aspirano alla realizzazione di una democrazia cosmopolitica che ripeta i tratti delle democrazie nazionali: ne è esempio l’idea di realizzare un Parlamento globale in cui siedano rappresentanti eletti dai cittadini del mondo. Dall’altro lato, un atteggiamento che Sabino Cassese definisce scettico (p. 46). Questo è proprio di coloro che, sulla base della realistica negazione della possibilità di trasferire nella dimensione globale i caratteri tipici dello Stato, finiscono allora per svalutare la stessa rilevanza delle istituzioni e del diritto al di fuori della cornice statale. Secondo uno dei recenti esponenti di questo atteggiamento culturale (citato e criticato da Cassese) visto che un governo mondiale non è possibile, allora non è possibile risolvere i problemi di azione collettiva nella dimensione globale, rivelandosi a tal fine inutile la regolazione globale e le istituzioni che la producono. Eric Posner ha esposto questa tesi in forma sillogistica: «if it is true that national governments are needed to solve national collective action problems, then it seems that it would follow that a world government would be needed to solve global collective action problems» [The Perils of Global Legalism, Chicago, The University of Chicago Press, 2009, p. 8]. Ma questo sillogismo è stato ridicolizzato da un recensore del libro: «if it is true that humans need oxygen tanks to remain under water, then it follows that oxygen tanks would be needed by fish to remain under water» [J.P. Trachtman, in Eur J Int Law (2009) 20 (4): 1263-1270].

Ebbene, la lettura del primo capitolo di questo volume elettronico di Sabino Cassese, che presta il nome all’intero libro, è un modo semplice per comprendere la differenza fra uomo e pesce (cioè, fuor di metafora, fra lo Stato e la Global Polity) e per liberarsi dal pregiudizio statalistico.

Nel primo capitolo, infatti, Cassese, per un verso, indica, in pagine ricche di esemplificazioni, tutte le differenze che separano l’ambiente domestico da quello globale; per altro verso, egli tuttavia illustra anche quali siano le diverse forme, giuridiche e istituzionali, attraverso le quali la regolazione globale riesce comunque, sia pur in modo imperfetto e perfezionabile, a risolvere i problemi globali di azione collettiva.

Sotto il primo profilo, fra le molte differenze indicate da Cassese, due appaiono più significative delle altre.

La prima riguarda il tema della frammentazione: mentre lo Stato è tendenzialmente unitario, nel senso che dispone di istituzioni in grado di assicurare un coordinamento e una sintesi degli interessi della collettività che esso esprime, la Global Polity è dispersa e frammentata in una serie di regimi regolatori settoriali, ciascuno dei quali impegnato nel definire principi o regole per la realizzazione di specifici interessi (o per la soluzione di particolari problemi di azione collettiva) in assenza di una autorità superiore in grado di esercitare effettivamente una azione di coordinamento. Essa è l’impero della ad-hoc-cracy (p. 23). Non di rado, i protagonisti dei regimi regolatori globali sono poi le agenzie e le amministrazioni domestiche di settore: partecipando ai fora internazionali queste superano la frammentazione territoriale, ma accentuano la frammentazione funzionale, perché disaggregano gli Stati e ne riducono la capacità di sintesi.

La seconda differenza riguarda la produzione delle regole globali e la compliance rispetto ad esse: mentre la regolazione statale è in genere prodotta da una autorità che è in grado anche di imporne con la forza il rispetto, la regolazione globale è in prevalenza il frutto di accordi e negoziazioni e non è vincolante per gli Stati, che restano liberi di recepire o meno gli standards e la soft law prodotta dalle istituzioni globali. Insomma, la regolazione globale parrebbe non imporsi agli Stati senza il loro consenso.

Come detto, tuttavia, queste differenze rispetto al modello statale non impediscono alle istituzioni della Global Polity di raggiungere, almeno in parte, l’obiettivo di risolvere i problemi globali di azione collettiva, per il quale sono istituite.

In primo luogo, le istituzioni della Global Polity rimediano alla frammentazione funzionale, anziché costituendo un centro, instaurando una fitta rete di collegamenti e rinvii fra i diversi regimi regolatori di settore: ad esempio, il regime Wto considera conformi alla disciplina del commercio internazionale le regole domestiche sulla sicurezza dei prodotti alimentari che siano a loro volta conformi agli standard del Codex Alimentarius, organizzazione di secondo grado istituita da Fao e Who. Cosa accade per effetto di questo intreccio di regimi settoriali, o regime complex? Accade che tre interessi pubblici (apertura dei mercati, produzione alimentare e tutela della salute) trovano un bilanciamento ed una sintesi non già all’interno di ciascuno Stato, ma al di fuori di essi, nel quadro più vasto della Global Polity, anche se questa non dispone di un Parlamento, di un governo o di altre istituzioni a fini generali.

Questo stesso esempio è anche utile per comprendere come le istituzioni della Global Polity rimediano al problema della compliance. Gli standard del Codex Alimentarius non sono vincolanti per gli Stati. Ma questi sanno che, se li recepiscono, le loro regole non correranno il rischio di essere contestate in sede Wto, con possibile autorizzazione a misure di retaliation sul piano commerciale da parte di altri Stati. Come spiega Cassese, la compliance, nella Global Polity, non è imposta con la forza, ma è indotta (p. 25) perché è il prezzo che ciascuno Stato paga per ottenere da tutti gli altri il diritto di partecipare ad un regime comune, da cui derivano benefici che lo Stato stesso non potrebbe procurarsi da solo: pertanto, anche quando le decisioni regolatorie globali non sono vincolanti — nota l’A. — la compliance è comunque monitorata; e anche quando non sono vincolanti e la compliance non è monitorata, tali decisioni sono spesso comunque di fatto rispettate (p. 39).

Il libro fornisce poi un secondo insegnamento metodologico. Mentre bisogna evitare di trasferire meccanicamente alla Global Polity i caratteri dello Stato, è invece necessario porsi, anche rispetto alla Global Polity, i problemi fondamentali del diritto pubblico, che sono tradizionalmente affrontati con riguardo ai poteri pubblici domestici. E il principale di questi problemi, su cui si sviluppa la riflessione dell’A., è quello della democrazia. Non bisogna però chiedersi se la Global Polity è democratica. Questo sarebbe un interrogativo mal posto. La domanda corretta è diversa: qual è l’impatto della Global Polity sulla democrazia, inclusa la democrazia interna agli Stati? L’emergere di una Global Polity rende il mondo più o meno democratico?

A questo interrogativo non può darsi probabilmente una risposta univoca, perché, come rileva anche Cassese, la globalizzazione è un fenomeno pieno di ambiguità. Un primo tipo di risposta è però contenuto nel secondo capitolo del volume (Global Standards for National Democracies?). In questo capitolo l’A. mostra come la Global Polity rappresenti un fattore di rafforzamento della democrazia interna degli Stati. È una tesi che si accosta a quella esposta da R.O. Keohane, S. Macedo e A. Moravcsik [Democracy-Enhancing Multilateralism, in International Organization, 2009, n. 63, p. 1-31] e che l’A. sviluppa come sempre ricorrendo alla forza esemplificativa dei casi. In effetti, in un mondo interdipendente, vi è un interesse globale alla democrazia interna di ciascuno Stato. La forma di Stato e la forma di governo di ciascuna comunità nazionale divengono un fattore rilevante anche all’esterno di quella comunità. Di qui gli sforzi delle istituzioni della Global Polity di costruire e difendere le democrazie nazionali, indicando, perfino sotto questo profilo, standard globali uniformi.

Si tratta però solo di una prima risposta all’interrogativo di fondo enunciato prima. Essa lascia aperti altri problemi. Due in particolare. Il primo è quello della cd. external accountability delle autorità domestiche. Gli standard globali sulla democrazia nazionale rafforzano il legame fra autorità nazionali e rispettivi cittadini. Ma in un mondo interdipendente le decisioni delle autorità domestiche colpiscono anche i non cittadini, che non dispongono del diritto di voto. Il secondo problema è quello della legittimazione democratica delle stesse istituzioni globali. Gli standard globali sulla democrazia nazionale assicurano che le autorità nazionali siano legittimate. Ma se queste autorità perdono il potere di decidere, perché esse sostanzialmente si limitano a recepire standard decisi altrove, i diritti di partecipazione politica dei cittadini, pur quando pienamente garantiti e rafforzati dalle istituzioni globali, perdono tuttavia di significato.

Il terzo capitolo del libro, dedicato al Global Due Process of Law risponde in modo più compiuto anche a questi interrogativi. Apparentemente, mentre il secondo capitolo tratta soprattutto degli aspetti costituzionali della rappresentanza elettiva, il terzo e ultimo capitolo tratta degli aspetti amministrativi della partecipazione procedimentale. In realtà, il saggio di Sabino Cassese dimostra che il principio amministrativistico di partecipazione, o due process, rappresenta la vera «costituzione materiale» della Global Polity. Esso ha, nell’ordine globale, un ambito di applicazione assai più esteso e una funzione assai più importante di quanto non abbia nel diritto domestico. Quanto all’ambito di applicazione, esso serve sia a far partecipare organismi globali, stati e privati alle decisioni di autorità globali; sia a far partecipare organismi globali, stati e privati alle decisioni di autorità domestiche. Quanto alla funzione, il principio di partecipazione costituisce un rimedio ai due problemi illustrati in precedenza: i cittadini non eleggono né i parlamenti e i governi di altri paesi, né i componenti degli organismi globali che adottano standards recepiti dal proprio governo o parlamento. In entrambi i casi, tuttavia, i cittadini, pur non esercitando il diritto di voto, hanno un diritto di partecipazione che è strutturalmente configurato secondo il modello della democrazia amministrativa: direttamente, o attraverso il proprio governo, essi possono intervenire nel processo decisionale con argomenti che l’autorità straniera o quella globale è tenuta a prendere in considerazione.

In altre parole, la Global Polity non funziona più secondo il paradigma internazionalistico dell’accordo fra Stati e non funziona ancora secondo il paradigma costituzionalistico della democrazia rappresentativa. Essa al momento funziona secondo il paradigma amministrativistico della partecipazione: tutte le componenti della Global Polity, a partire dagli stati, devono aprire i propri processi decisionali alla introduzione di interessi esterni.

E se il paradigma di riferimento è un istituto del diritto amministrativo, appare importante, nello studio della Global Polity, il contributo degli studiosi di diritto amministrativo, che, come Sabino Cassese, non dovrebbero sentirsi studiosi del diritto amministrativo italiano, francese o tedesco, ma dovrebbero divenire studiosi italiani, francesi o tedeschi del diritto amministrativo, quale che sia la dimensione in cui quest’ultimo si manifesti.

Stefano Battini

(pubblicata in Riv. trim. dir. pubbl. n. 2/2012)

II

La globalizzazione, e la crisi finanziaria mondiale, hanno sollevato di recente una serie di problemi rilevanti. Si è parlato e si parla di crisi della regolazione, che è considerata una delle cause della crisi finanziaria; di crisi delle istituzioni, che non riescono a governare la globalizzazione; di crisi della democrazia, per il deficit democratico che molti collegano alle organizzazioni internazionali e all’Unione europea. Per quel che riguarda quest’ultimo aspetto, alcuni studi politologici ruotano attorno all’idea del disagio della democrazia, della sua sopravvivenza larvale (C. Galli). Taluni contributi di giuristi sottolineano la crisi della democrazia capitalistica (R. Posner).

In questa fase di grandi trasformazioni, di difficoltà, di riflessioni critiche, assume grande rilievo il libro di Sabino Cassese dedicato alla Global Polity, che analizza lucidamente e in profondità le dimensioni globali della democrazia e della rule of law.

Cos’è la global polity? È il tema affrontato nella prima parte del lavoro di Cassese. La global polity è l’insieme delle regolazioni che compaiono nell’arena globale. Vi sono gli Stati, ma soprattutto le organizzazioni internazionali, i networks transnazionali composti da regolatori nazionali, i cosiddetti regolatori ibridi – un po’ pubblici un po’ privati -, le organizzazioni non governative. A tutto ciò può aggiungersi la nuova lex mercatoria, regime giuridico privato costruito soprattutto nella contrattualistica che vede protagoniste le grandi imprese multinazionali.

È un quadro giuridico composito: Richard B. Stewart, citato da Cassese, ha paragonato la global polity ai quadri di Jackson Pollock, fatti di sgocciolature e spruzzi di colore che lasciano grande spazio al caso: si ha l’idea di un miscuglio senza ordine, senza simmetrie. Cassese scrive che tutto ciò fa pensare all’«anarchia feudale».

Cosa sia stata quest’anarchia ce lo ha spiegato Marc Bloch in quel grandioso affresco che è La société féodale, ove lo storico francese mette in luce «il frazionamento della sovranità tra una moltitudine di piccoli principi o, persino, di signori di villaggi». Si distinguevano veri e propri principati territoriali cui si aggiungevano contee e territori minori, fino alle castellanìe: bastava un castello, con la sua torre e un appezzamento di terreno, perché vi fosse un signore, anche se un po’ sminuito rispetto agli altri, e dunque un potere pubblico, ivi compresa l’amministrazione della giustizia. La realtà dei poteri feudali era comunque caratterizzata dalla presenza dell’elemento territoriale. Il feudo, precisa Bloch, era una forma di concessione e di possesso di diritti reali.

Oggi, la costellazione dei poteri nella global polity è ancor più frazionata. Sono presenti elementi territoriali (gli Stati) ma prevalgono gli aspetti funzionali: vi sono organismi che si occupano di commercio, altri di salute, altri di lavoro, altri ancora di finanza; fino ad arrivare a istituzioni minori, a quelle che si potrebbero definire «castellanìe funzionali», che svolgono funzioni molto specifiche, come la conservazione di determinate specie di tonno. Questo disordine può produrre democrazia o rule of law? Si aprono qui la seconda e la terza parte del libro di Cassese, supportate da una straordinaria quantità di esempi.

Si parte dalla democrazia. Molte delle componenti della global polity mancano di diretta legittimazione democratica, non sono basate sulla democrazia rappresentativa. Eppure, la global polity si occupa di promuovere la democrazia. L’Organization for Security and Cooperation in Europe (Osce) cura, tra l’altro, lo sviluppo democratico e il controllo sulle elezioni politiche. Gli Stati che vogliono divenire membri dell’Unione europea devono rispettare parametri di garanzia democratica, di tutela dei diritti umani, di protezione delle minoranze. Vi sono fondi delle Nazioni Unite e dell’Unione europea destinati a finanziare la promozione della democrazia, soprattutto in Paesi africani, asiatici, latinoamericani. La Convenzione europea dei diritti dell’uomo tutela la libertà di associazione e le libere elezioni. C’è, dunque, un nesso tra global polity e democrazia, anche se sembra prevalere, pur non essendo l’unico, l’aspetto della promozione della democrazia in Paesi che sono lontani dai suoi standard o attraversano delicate fasi di transizione.

Si pone, poi, il problema della rule of law. Come mostra chiaramente l’autore, la global polity prevede tante forme diverse di tutela della partecipazione, di giusto procedimento, di garanzia del diritto di difesa: tutti aspetti essenziali della rule of law. Le regole globali rafforzano la partecipazione di soggetti privati ai procedimenti decisionali di pubblici poteri nazionali, in ciò venendo a potenziare i presidi garantistici riconosciuti dagli ordinamenti giuridici statuali. Le regole globali, inoltre, prevedono forme di partecipazione di governi nazionali alle decisioni di istituzioni ultranazionali. E la partecipazione di alcune amministrazioni nazionali a decisioni di altre amministrazioni nazionali. E di regolatori globali alle decisioni di altri regolatori globali. E, infine, emerge nella global polity un profilo garantistico essenziale: la partecipazione di soggetti privati in processi decisionali di istituzioni globali. Gli esempi forniti dal libro sono numerosissimi.

Quale sintesi se ne ricava? La global polity, più o meno nel giro di due decenni, si è aperta alla rule of law. Le garanzie partecipatorie sono tante, ma, secondo l’autore, ancora «debolmente strutturate» e «rudimentali». La partecipazione, nelle sue varie forme, è prevista di volta in volta da regimi speciali, ma non è ancora divenuta un principio generale.

La conclusione cui giunge il lavoro di Cassese è che la global polity è disordinata, ma ha delle potenzialità. Partendo da quel che già esiste, si può, e si deve, lavorare per lo sviluppo ulteriore delle garanzie democratiche e per una migliore strutturazione della rule of law. È la conclusione di un’analisi nitida e approfondita, esemplare per la sua chiarezza, sempre attenta alle innumerevoli articolazioni del complesso mondo delle regolazioni globali, sempre fondata sul dato normativo e giurisprudenziale. Una conclusione che contrasta con grande lucidità le posizioni degli apocalittici profeti della caduta della democrazia e della crisi irreversibile del diritto nella società globale.

Come lavorare per lo sviluppo ulteriore della democrazia e della rule of law?

La rule of law deve conoscere una fase di riconoscimenti più decisi e più generalizzati dei diritti di partecipazione nella global polity. Oggi, nelle regolazioni ultranazionali, si parla spesso di «facilitare» la consultazione o la partecipazione, o si prevede — al condizionale — che una fair hearing «dovrebbe» intervenire prima che una decisione sia presa. Occorrono garanzie più chiare e nette. E gradualmente occorre passare dal riconoscimento dei diritti alla loro effettività. Ma questo, per i diritti di partecipazione, è un processo non ancora compiuto neppure negli ordinamenti statuali, in molti dei quali la trasparenza dei processi decisionali, che è essenziale per supportare un’adeguata partecipazione, si è affermata tardivamente e le garanzie partecipatorie sono spesso deboli nei procedimenti finalizzati all’adozione di misure generali.

Quanto alla democrazia, non convincono appieno le tesi di chi – economisti, politologi, sociologi, giuristi – auspica una riduzione delle regole globali a favore di un maggiore spazio da attribuirsi alle democrazie nazionali. I temi complessi hanno ormai dimensione ultranazionale e richiedono norme globali o sopranazionali: dalla finanza, al commercio, all’ambiente, al lavoro ai diritti sociali. È anche difficile ipotizzare che le regolazioni globali si occupino soltanto di economia e che i temi sociali siano lasciati agli Stati. Quel che occorre è un miglior equilibrio tra libertà economiche e valori sociali. Si rendono necessarie istituzioni di compensazione tra queste esigenze, sia al livello internazionale che a quello statuale.

Per tornare a immagini tratte dalla società feudale e dalle riflessioni di Marc Bloch, nella global polity c’è uno scompenso: di finanza e di commercio mondiale si occupano «principati» maggiori, come l’International Monetary Fund, la World Bank e la World Trade Organization; mentre materie come il lavoro e la sanità sono affidate a organismi quali l’International Labor Organization e la World Health Organization, che — al confronto — sono poco più che «castellanìe» minori, sia per struttura che per competenze. È un divario che va assolutamente colmato.

Marco D’Alberti

(pubblicata in Riv. trim. dir. pubbl. n. 2/2012)

III

Who runs the world?” E’ questa la domanda chiave che apre il volume di Sabino Cassese, qui presentato, The Global Polity, Global Law Press, Sevilla 2012, ed a cui l’autore cerca di rispondere, componendo un quadro dell’assetto politico e giuridico del mondo. L’autore, nella sua copiosa produzione sui temi globali, ci ha abituati al contatto con una variegata e appetitosa casistica, che introduce direttamente nel quadro giuridico globale, e soprattutto nelle più rilevanti novità che esso presenta rispetto al quadro tradizionale. E’ opportuno dunque segnalare subito che questo volume si distacca invece da un carattere prevalentemente casistico. Esso non è incentrato su una casistica e cerca piuttosto di ricostruire i primi lineamenti di quello che si potrebbe definire il “governo globale”. L’espressione “governo globale” non corrisponde perfettamente alla “global polity” del titolo, che del resto utilizza un termine poco traducibile in italiano come polity, ma rende l’idea del fuoco tematico del libro, che propone all’attenzione l’interrogativo sul tipo di ordinamento globale in cui viviamo, e sul carattere democratico dello stesso. Viene sottolineata altresì la rapidità dei processi in atto, che si sono svolti complessivamente nell’arco di non più di 15-20 anni, a partire specialmente dagli anni novanta del 900. Nel giro di un ventennio si è creato uno spazio giuridico globale che appare “marbled”, ossia caratterizzato da linee e colori che si combinano variamente e che incrociano variamente il livello nazionale con quello sovranazionale, transnazionale e globale.

L’intento di ricostruire un quadro complessivo appare di grande utilità, visto che questo quadro manca per lo più nelle indagini intente a sottolineare i deficit democratici, che spesso non affrontano il tema nella sua complessità, dovuta al nuovo e inestricabile nesso esistente tra il livello nazionale e quello che sta “oltre lo stato”. L’indagine procede attraverso una tripartizione del volume dedicate rispettivamente alla “global polity”, agli standard globali che contribuiscono a comporre il quadro democratico interno ai vari paesi, ed al “global due process of law”. Tutte e tre le parti tendono a ricostruire i fili globali che intessono le democrazie statali e il quadro istituzionale che le sottende. Si tratta di un legame ineludibile, che lega le nostre democrazie da una parte con un assetto internazionale che spesso assume carattere sovranazionale, dall’altro con dei requisiti istituzionali, corrispondenti al cosiddetto rule of law e due process of law, che a loro volta spesso piombano dall’alto sulle varie democrazie.

La domanda chiave che apre il volume si situa in un contesto caratterizzato da un complesso processo di “aggregazione e disaggregazione” degli stati, per dar vita alle varie International governmental organizations (IGOs) il cui ruolo è centrale per l’assetto globale. Altrettanto importante, d’altra parte, è l’acquisizione di un nuovo protagonismo da parte di vari soggetti non statali, che animano lo scenario internazionale: agenzie globali, organizzazioni internazionali, organizzazioni non governative, corporations, cosiddetti “saperi esperti”, comitati, burocrazie transnazionali e comunità epistemiche di vario genere, nonché altri soggetti privati di varia natura. Contestualmente, si assiste alla perdita del tradizionale paradigma dello stato come soggetto unitario, che invece di rifrange in uno spettro di gruppi e di interessi diversificati. D’altra parte, cade l’“intergovernamentalità” come categoria che si presta a descrivere le principali dinamiche istituzionali globali, che sono divenute molto più complesse e sfuggenti.

Nel complesso, Cassese mette in risalto come la global polity si ottenga non attraverso un megapiano, ma piuttosto attraverso l’accostamento di pezzi diversi, varie dinamiche di tipo orizzontale basate sulla condivisione di poteri, su regole di reciproco riconoscimento, cooperazioni interagenzia, nonché su commistioni sempre più spinte tra pubblico e privato. Anzi Tutti questi tratti, che caratterizzano significativamente il quadro, e che trovano importanti riflessi anche nel condizionare il suo carattere democratico, sono del resto per lo più sono il risultato di politiche attuate dagli stati stessi: sono questi che hanno permesso lo sviluppo dei propri “competitori”, alimentando al contempo un sistema di “governance without government”, secondo la nota formula che dette il titolo al volume di Roseneau e Czempiel.

L’ordinamento globale rivela subito la propria anima funzionalista: esso deriva infatti da due bisogni pratici fondamentali: il bisogno di prendere rapidamente delle decisioni per risolvere i problemi che via via insorgono, e il bisogno di risolvere i conflitti che via via attraversano la vita giuridica globale. L’insieme di tecniche decisionali che vengono adottate a livello globale, e che sono davvero molto variegate, vengono ampiamente illustrate nel volume. Le decisioni possono essere raggiunte attraverso procedure di consensus, o a maggioranza semplice, o a maggioranza qualificata, o all’unanimità, o attraverso il cosiddetto reverse consensus, che viene ad esempio usato dal WTO Dispute Settlement Body, per rigettare un Report dell’Appellate Body (controllare p. 34).

Cassese parla di “governance by agreement” (p. 32) proprio per caratterizzare la variegata rete cooperativa che regge tutto l’assetto, e che è fatta di “contratti, consenso, cooperazione transnazionale, accordi di mutuo riconoscimento, e poteri condivisi” (p. 32). Decisioni e risoluzioni dei conflitti stanno dunque al cuore della global polity, con relativo arredo di regole, principi e procedure, già esistenti o creati in corso d’opera, per arginare la conflittualità e per arrivare a decisioni. Proprio perché il mondo non viene retto da un complesso sistematico di regole, assumono un valore centrale le procedure, che permettono di governare conflitti e reazioni, nonché di combinare criteri di mercato e pianificazione, pubblico e privato ecc.

Viene così ricostruito anche un quadro di progressiva giuridificazione dello scenario internazionale, con un assetto istituzionale non del tutto primitivo, che esprime una gamma di diritti e di obblighi abbastanza definiti, nonché un abbozzo dei tre poteri, sia pure rozzamente definiti. e con varie zone di continuità, piuttosto che con rigide separazioni. In questo quadro, viene sottolineata la presenza di una abbondante “legislazione”, fatta essenzialmente di accordi tra gli stati. Ma viene altresì sottolineata la presenza di un secondo livello normativo, di carattere non convenzionale, che deriva da decisioni di soggetti che sono stati investiti di una pubblica autorità, in virtù di un trattato, e che sviluppano regulations rivolte non solo a soggetti privati, ma anche a stati, organismi statali e organismi internazionali. Anzi i regimi regolatori globali sono la parte più consistente della global polity. Essi sono portatori di grandi novità nell’ambiente giuridico e politico globale, perché procedono generalmente attraverso l’imposizione di standard, una maniera nuova di produrre regole, che generalmente sono immediatamente vincolanti anche per i soggetti privati, e che, anche quando non sono formalmente obbligatori, finiscono per imporsi attraverso varie strategie.

Meno sviluppato appare il potere esecutivo, che si affida ancora largamente a criteri di indirect rule. Paradossalmente, tuttavia, lo scarso sviluppo di un esecutivo a livello globale si accompagna sempre più allo sviluppo di un diritto amministrativo cosiddetto “globale”, che svolge funzioni essenziali per la global polity.

Anche le corti e i vari organismi di natura giudiziaria hanno uno speciale rilievo in quello che Cassese descrive come un processo di progressiva giuridificazione del diritto internazionale. Il che significa, sulla scia di Weiler, sia un processo di crescente positivizzazione del diritto internazionale, consistente nel rendere effettivi diritti e obblighi derivanti dai trattati, sia un processo di crescente giudizializzazione del diritto internazionale, che consiste nell’istituire corti e organismi quasi-giudiziari a livello internazionale che, come Cassese ha illustrato in un altro volume, oltre a vari compiti di law-making per riparare a vuoti normativi, possono sanzionare situazioni di non compliance, che nel passato non trovavano riparazione. La giudizializzazione implica un passaggio da strutture di tipo diadico, tipiche della diplomazia, a strutture di tipo triadico (p. 52) come arbitrati, panels, mediazioni, processi veri e propri, con conseguente diffusione di criteri e principi tipici dell’adversarialism all’americana. E’ la giudizializzazione l’anello un tempo mancante, che permette di fare ricorso a sanzioni e misure di retaliation, per rendere effettivi obblighi e diritti fissati nei trattati. Inoltre, se l’ordinamento globale è court-centred, ciò implica anche che al cospetto di corti ed altri organismi di tipo giudiziario possano comparire non solo parti private, ma anche soggetti pubblici, autorità statali, stati contraenti, ecc.

Pur ammettendo che la giudizializzazione è un dato fortemente caratteristico del quadro globale, Cassese considera tuttavia questo dato non esente da aspetti problematici e sembra quasi ridimensionarlo, per esempio laddove sottolinea la forte continuità che esiste tra le negoziazioni tipiche della tradizione diplomatica e le varie forme di dispute settlement del contesto attuale (p. 56). Anzi egli avanza una tesi interessante secondo cui esiste una sorta di divisione del lavoro a livello internazionale, in base a cui, mentre gli stati riservano a una risoluzione diplomatica i casi a più elevato valore politico, le corti risolvono le dispute che hanno un basso valore politico. Si tratta di una tesi su cui sarebbe stato interessante avere dall’Autore qualche maggiore dettaglio o esempio; in ogni caso essa potrebbe costituire un interessante spunto per future ricerche, che volessero verificare se e come operi questa “divisione del lavoro”, e su quali basi venga distinta la bassa o alta intensità politica dei casi di conflitto. Al momento, tuttavia, si assiste ad un crescente ruolo svolto dai giudici per dare risposta a questioni diverse e disparate, con conseguenti problemi di legittimazione delle corti, che appaiono a Cassese un altro dato problematico, tanto più in quanto le corti internazionali non godono neanche di quella legittimazione indiretta che deriva da modalità di reclutamento politiche o tecniche, che legano il loro modo di operare ad un sistema giuridico definito, e con un testo costituzionale di riferimento. Del resto, i problemi di legittimazione derivanti dal ruolo in costante espansione del giudiziario sono da inserire in un quadro globale in cui il tratto della scarsa distinzione tra i poteri riguarda anche altri organismi e molte agenzie globali a carattere esecutivo, con compiti manageriali, ma non esenti anche da poteri di law-making.

Un altro tema centrale per valutare gli esiti complessivi del processo di globalizzazione rimanda all’interrogativo: a chi giova l’ordinamento globale? L’interrogativo su chi tragga vantaggio dalla globalizzazione ha motivo di esserci, poiché all’inizio, il processo di globalizzazione fu frutto di una consapevole strategia americana, per offrire nuove opportunità alle proprie imprese, e per più versi la globalizzazione sembrava dar luogo ad un americanizzazione del mondo. Cassese non fa fatica a rispondere che “la globalizzazione è una strada a doppio senso” (p. 66). In proposito, proprio il caso degli Stati Uniti appare piuttosto illuminante. Oggi sarebbe difficile non vedere che, anche se la globalizzazione comporta una indubbia egemonia del “diritto dell’Occidente” sul resto del mondo e specifiche forme di americanizzazione delle istituzioni (il fatto che l’ordinamento giuridico globale sia court-centred è significativo in proposito) ciò non implica che la formula dell’americanizzazione renda per intero il senso della globalizzazione. Non solo non appare rafforzato il tradizionale ruolo egemonico degli Stati Uniti, che a loro volta in molte occasioni subiscono gli effetti di un meccanismo globalizzante che non sempre li premia. Piuttosto, proprio seguendo la suggestione di Cassese sulla destrutturazione degli Stati, che non reggono più come soggetti unitari, ci si può chiedere se questa perdita di egemonia americana non segni tuttavia una vincita del privato sul pubblico, segnata dalla forza di varie lobbies internazionali che da questa destrutturazione traggono vantaggio.

La seconda e la terza parte del volume vertono entrambe in qualche modo sull’interrogativo relativo al tasso di democraticità del “reggimento globale”, che pare uno dei compiti principali che Cassese si prefigge in questo libro, che non a caso nel sottotitolo reca la specificazione “le dimensioni globali della democrazia e il rule of law”. Il tema emerge innanzitutto sotto il profilo della legittimazione democratica del governo globale. In secondo luogo, viene affrontato il tema delle istituzioni globali come promotrici della globalizzazione (p. 78).

Il tema emerge sotto il profilo della capacità che l’ordinamento globale possiede di contribuire allo sviluppo delle democrazie interne, soprattutto quelle più deboli o non ancora in essere. Cassese fa emergere il paradosso per cui i vari regimi globali, che non sono democratici, oggi tuttavia contribuiscono in vari modi a democratizzare i vari paesi. Il tema della capacità che ha l’ordinamento globale di introdurre democraticità nei sistemi nazionali si pone come una naturale conseguenza dell’alto e costante livello di interconnessione tra globale e locale. Così, se il capitolo centrale si occupa soprattutto di standard globali per le democrazie nazionali, il terzo si occupa invece di analizzare come la comune introiezione di parole d’ordine come rule of law e due process of law che implicano trasparenza, contraddittorio e judicial review, e che non possono non riflettersi anche sul carattere democratico dei paesi che le adottano.

Come si vedrà, sulla base dei punti di partenza, anche la nozione di democrazia si dipinge conseguentemente di nuove sfumature e colori, distanziandosi dalla comune nozione di democrazia che si aveva nell’Europa moderna. Emerge dunque innanzitutto una nozioni inedita di quella che si potrebbe chiamare una “democrazia per standard”. Come si è detto, tutta la seconda parte del libro è dedicata a questo tema e Cassese illustra ampiamente come ormai vi sia un assetto globale che esercita “una forte pressione sulle istituzioni nazionali, per il miglioramento delle prestazioni democratiche” (p. 83). La pressione si concreta in interventi di monitoraggio, di assistenza, di raccomandazione, oltre che attraverso interventi giudiziari (come nel caso della Corte europea dei diritti umani). Le pressioni esterne, dice Cassese, possono addirittura svolgere lo stesso ruolo di un processo costituente… L’esempio più noto di istituzione globale che esercita un ruolo significativo in campo democratico, è quello dell’OSCE, Ma anche l’ Unione europea dispone di organismi e dotazioni destinate a questo scopo, come l’UNDEF (United Nations Democracy Fund) l’EIDHR (European Instrument for Democracy and Human Rights) o la Venice Commission.

Si può inoltre parlare di una “democrazia per sovrapposizione” o per “reciproco controllo” (p. 78). Il controllo sul potere, che è caratteristico della democrazia, osserva Cassese ( p. 61) può oggi trovare nuove applicazioni in un modello che a livello internazionale si fonda sul multilateralismo, dove i vari paesi che partecipano agli organismi internazionali esercitano una sorta di reciproco controllo, eventualmente mettendo in rilievo i reciproci deficit anche in campo democratico o istituzionale. Si noti come in questa concezione si sovrappongano democrazia e costituzionalismo, componendo il binomio secondo cui la democrazia non possa non accompagnarsi ai diritti umani. Si può inoltre qui intravvedere una sorta di concezione della democrazia attraverso competizione, che riecheggia vagamente la visione di Schumpeter, che la applicava tuttavia alla competizione tra i vari gruppi all’interno di un paese .

Vi è infine il modello di “democrazia attraverso partecipazione”, che viene delineato lungo tutta la terza parte del volume. Non essendoci, a livello globale, una democrazia di tipo rappresentativo, questa viene surrogata da una democrazia “deliberativa”, che emerge attraverso la partecipazione. Il tema della partecipazione, che Cassese ha già sviluppato in altri lavori, è molto presente anche in questo, dove vi è una ricca analisi che chiarisce anche come questi diritti riguardino privati, individui e gruppi, così come stati e altri soggetti pubblici, nazionali e internazionali.

La partecipazione dei cosiddetti stakeholders in svariati processi di decisione pubblica viene ormai sempre più garantita a livello globale da varie organizzazioni internazionali, specie attraverso procedure di due process. La partecipazione può riguardare procedure di law-making, o regolative, o giudiziarie, o di dispute-settlement da parte di vari organsmi quasi-giudiziari. Le varie tipologie di diritti di partecipazione sono variegate e disseminate in una sorta di “labirinto” come suggerisce lo stesso Cassese. Si tratta di diritti di partecipazione non ancora del tutto definiti e strutturati e non sempre rivendicabili davanti ad una corte. Ciò corrisponde anche ad una non piena maturità del diritto amministrativo globale, che li disegna ancora in maniera sommaria, e spesso n ragione delle diverse aree: Cassese ricorda che essi sono sviluppati specie nel settore ambientale, dello sport, del commercio e di internet, anche “a causa della particolare complessità della regulation globale e del bisogno di livellare il terreno di gioco (p. 160).

Cassese chiarisce inoltre che “le linee tra partecipazione e consultazione, partecipazione e negoziazione, partecipazione e cooperazione non sono chiare” (p. 160) e sottolinea specie la continuità esistente tra partecipazione e negoziazione. Spesso la partecipazione diventa funzionale alla negoziazione ed anzi Cassese dice che la partecipazione è prevalentemente negoziazione. Ciò naturalmente sta in forte continuità anche con la privatizzazione del contesto globale.

L’apparente nobiltà democratica del termine partecipazione, che lascerebbe pensare ad un uditorio democratico simile a ciò che agli albori dello stato moderno si chiamava “opinione pubblica”, e che del resto già Habermas, negli anni 60 del secolo scorso, vedeva in forte crisi, viene del resto demistificata dallo stesso autore, che espone le varie ragioni funzionali dell’espansione elle procedure di partecipazione nell’arena globale. Si è già detto come esse siano funzionali innanzitutto alla negoziazione che attraversa lo scenario internazionale basato sul multilateralismo. Ma esse sono funzionali altresì all’intento di ottenere compliance rispetto alle varie misure adottate: si tratta, in altri termini, anche di un’assicurazione contro l’ineffettività delle decisioni che vengono assunte. Ad esempio, in molti casi la partecipazione garantisce a privati o soggetti pubblici il diritto ad essere ascoltati qualora un altro stato o soggetto li accusi di inosservanza del trattato. Ma generalmente la partecipazione è legata a singole issues, che vengono elaborate dall’alto.

Se invece si guarda all’ambiente giuridico globale, questo si caratterizza non solo per i pieni, ma anche per i vuoti. Così, se c’è molto diritto amministrativo, molti International regulatory regimes, ognuno chiuso nella sua autosufficienza, molte corti e diritto giudiziario, manca tuttavia un forte esecutivo, così come spesso mancano chiare linee gerarchiche, tanto che lo spazio giuridico globale appare “marbled”, caratterizzato da linee e colori che si combinano variamente e che incrociano variamente il livello nazionale con quello sovranazionale, transnazionale e globale. Nell’insieme emerge uno stile che è frutto di una originale miscela “tra forze di mercato e pianificazione” (p. 40) e che per più versi riecheggia l’adversarial legalism americano, con relativi doveri di consultazione e di partecipazione imposti ai soggetti pubblici, e con procedure come quella di notice and comment, che introducono condivisione nelle decisioni.

Nel complesso, anche in ordine all’affermazione della rule of law, il livello globale appare più ricco, anche se meno efficace.

Maria Rosaria Ferrarese