Recensioni e segnalazioni

Sabino Cassese, Chi governa il mondo?

 

 

Sabino Cassese, Chi governa il mondo?, il Mulino, Bologna, 2013, p. 138, € 14

Nell’ultima pagina di Migulim, romanzo breve di João Guimarães Rosa, il dottore porge gli occhiali al piccolo protagonista. Migulim li inforca e guarda tutti «con tanta forza». Poi esce fuori dalla casa e vede, per la prima volta a fuoco, la casa, la siepe, il recinto, gli animali, le foreste, le montagne e le paludi del suo Mutúm.

Come Migulim, il lettore di Chi governa il mondo? ha l’impressione di aver inforcato le lenti giuste. Abituato a rappresentazioni semplificate e fuorvianti della comunità mondiale, viene messo in condizione di «vedere» la grande complessità della realtà giuridica attuale, di coglierne i contorni e i dettagli, di comprenderne le dinamiche interne e le contraddizioni. Questa nuova realtà giuridica, sviluppatasi con grande rapidità negli ultimi venticinque anni, pone molte domande al giurista. Il volume di Sabino Cassese ne considera tre, centrali.

La prima è quella che dà il titolo al volume: chi governa il mondo? Nello spazio giuridico globale, gli Stati sono affiancati da un numero crescente di amministrazioni globali, dalle reti intergovernative alle organizzazioni ibride pubblico-private, alle organizzazioni non governative. Insieme agli Stati, i sistemi regolatori globali danno vita a una forma di regime politico mondiale, una global polity che presenta vari tratti distintivi. È un regime non unitario, frammentato in regimi settoriali, con molti «signori feudali». Manca una separazione netta tra il piano «globale» e quello «nazionale». I diversi regimi regolatori globali creano interconnessioni e collegamenti orizzontali. La distinzione tra pubblico e privato è labile. Il rispetto delle norme è per lo più assicurato attraverso meccanismi non coercitivi. I regimi regolatori globali impongono agli Stati il rispetto di principi di diritto amministrativo e di principi democratici. La democrazia rappresentativa è sostituita dalla democrazia dibattimentale. Della global polity è difficile dare una valutazione funzionale: essa è, al momento, «altamente imperfetta e ancora inefficiente, ma […] anche in grado di autocorreggersi e di migliorare» (p. 62).

La seconda domanda è questa: accertata l’esistenza di un’amministrazione globale, si può affermare che essa sia soggetta a un insieme di principi, regole e pratiche di diritto amministrativo? In particolare, i meccanismi di partecipazione procedimentale, ben rodati negli ordinamenti nazionali, sono assicurati anche nella global polity? Il lettore è accompagnato nelle molte sfaccettature della partecipazione, dai soggetti cui è riconosciuto il diritto di partecipare agli organismi che debbono garantire tale diritto, al carattere multipolare della partecipazione, alle sue diverse funzioni. I meccanismi di partecipazione, poi, sono calati nel contesto più ampio della global polity, vero «mosaico di ordinamenti giuridici» (p. 107), caratterizzata da un’atrofia dei poteri legislativo e giudiziario. Di qui l’osservazione che gli istituti della partecipazione procedurale servono a rendere possibile un dialogo tra diversi livelli di governo, a sopperire alla carenza di procedimenti legislativi e giudiziari, a prevenire controversie.

L’ultima domanda riguarda il principio democratico. Le istituzioni globali promuovono processi e istituti democratici nelle comunità nazionali? Il volume mostra l’ampia gamma di strumenti attraverso i quali i sistemi globali promuovono, rafforzano, valutano o addirittura impongono la democrazia. Sono strumenti a volte molto netti, come l’intervento militare in Iraq nel 2003, più spesso sottili o indiretti, come il Fondo per la democrazia delle Nazioni Unite o la tutela dei diritti fondamentali nel contesto della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Quali concezioni del principio democratico sono sottese a tali interventi? Da dove traggono, questi ultimi, la propria legittimazione? Andrebbe imposto dall’esterno solo un nucleo minimo di regole e istituzioni democratiche o un insieme più ampio di istituti democratici?

L’indagine, dunque, restituisce un quadro ricco non solo di «pieni», ma anche di «vuoti». In questo senso, il volume offre, allo stesso tempo, i risultati di una decennale attività di ricerca sulla nascita e sul consolidamento del diritto amministrativo globale e una vera e propria mappa dei problemi aperti. Questa mappa, naturalmente, porta con sé un invito implicito, rivolto agli «esploratori che vorranno avventurarsi in questo difficile campo»: quello a battersi con una realtà giuridica in rapida e profonda evoluzione, per comprenderla nei suoi snodi profondi; e ad usare, in questa lotta scientifica, non solo gli strumenti tecnici del giurista, ma anche gli attrezzi delle altre scienze sociali, in grado di fornire preziosi chiavi di comprensione della realtà. (Edoardo Chiti)

Pubblicata in Giornale di diritto amministrativo, n. 5/2014