Recensioni e segnalazioni

Recensione del GAL Casebook

Global Administrative Law: The Casebook, III ed., ed. by Sabino Cassese, Bruno Carotti, Lorenzo Casini, Eleonora Cavalieri, and Euan MacDonald, Rome-Edinburgh-New York, Irpa-Iilj, 2012, Isbn: 9788890758218.

Il professore di diritto amministrativo iniziò la giornata con un caffè, contenente un livello di “Ocratossina A” inferiore ai limiti imposti dalla Codex Alimentarius Commission, e una spremuta di arance, conformi allo standard (Codex Stan 245-2004, Amd. 1-2005) approvato dalla medesima autorità e con il medesimo procedimento (v. § II.A.5, di D. Bevilacqua). Nel richiudere il frigorifero, notò gli avanzi di insalata preparata con frutti di mare pescati in osservanza dei principi e criteri per la pesca sostenibile, approvati dal Marine Stewardship Council (v. § I.C.4, di A. Telesetsky). Non seppe resistere. Passò dalla cucina allo studio. Accese il computer e utilizzò programmi protetti da brevetto internazionale gestito dalla World Intellectual Property Organization (v. § I.B.9, di C. Carmosino). Scrisse quindi una e-mail, che raggiunse qualche secondo più tardi il computer del Direttore del suo Dipartimento grazie ad un sistema di conversione di cifre in lettere gestito dalla Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (v. § I.C.2, di B. Carotti e L. Casini, e § V.14, di B. Carotti). Con il medesimo sistema si collegò al sito del proprio istituto bancario e acquistò alcuni volumi: il bonifico raggiunse il conto corrente della casa editrice mediante un codice assegnato dalla Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (Swift) (v. § VII.D.7, di M. Tzanou). Uscì di casa a bordo della sua autovettura, provvista del certificato di qualità “ISO TS 16949” approvato dalla International Organization for Standardization (v. § I.C.1, di E. Shamir-Borer). Si fermò dinanzi alla farmacia per acquistare alcune dosi di vaccino, messo in commercio previa verifica di requisiti di sicurezza ed efficacia definiti dalla International Conference on Harmonization (Ich) (v. § I.D.2, di A. Berman, e § II.B.5, di M. Samson), per premunirsi contro l’influenza, secondo le raccomandazioni impartite dalla World Health Organization – WHO, in applicazione delle International Health Regulations (Ihr) (v. § I.B.10, di J. Benton Heath e § I.E.9, di A. C. Deshman). Costeggiò, senza poterlo attraversare, il centro cittadino, dichiarato patrimonio mondiale dell’umanità e interdetto alle automobili per preservarne l’outstanding universal value, secondo prescrizioni approvate dal World Heritage Committee (v. § I.E.15, di E. Cavalieri, e § IV.8, di B. Cimino). Si diresse quindi verso il luogo del convegno, di cui avrebbe più tardi tenuto la relazione di apertura.

Se la descrizione della giornata del professore continuasse, si potrebbero moltiplicare, quasi all’infinito, i riferimenti ai paragrafi del “Casebook” di diritto amministrativo globale, che, giunto alla terza edizione, è rapidamente divenuto, per la comunità dei cultori del Global Administrative Law (Gal) e per coloro che a quest’area di studi intendano avvicinarsi, un sicuro testo di riferimento. Esso è già adoperato da docenti e studenti in varie università di diverse aree del mondo, ma rappresenta ben più di uno strumento didattico, per ragioni che si tenterà di illustrare.

L’edizione del 2012 mantiene i caratteri e la struttura delle precedenti (pubblicate rispettivamente nel 2006 e nel 2008). Si tratta di una raccolta di casi e materiali giuridici, che illustrano i caratteri e il funzionamento di diversi regimi regolatori globali, ciascuno dei quali è esaminato e discusso criticamente, secondo la prospettiva del diritto amministrativo globale. Il volume, come è stato affermato in una recente recensione, «provide a powerful illustration of how this field could be conceived in the best tradition of ‘law in action’, ‘law in context’ or ‘living law’» (v. P. Zumbansen, Administrative Law’s Global Dream: Navigating Regulatory Spaces between National and International, in I-CON (2013) vol. 11 No 2, pp. 506-522).

La nuova edizione, tuttavia, presenta importanti cambiamenti, che rispecchiano l’evoluzione dell’indirizzo culturale cui il Casebook stesso si richiama.

Un primo cambiamento è di tipo quantitativo. Se la prima edizione del Casebook si limitava a raccogliere un numero ancora contenuto di analisi di caso e la seconda si componeva di 41 sezioni, questa terza edizione può contare 160 diversi contributi, per lo più scritti da autori diversi. Vi sono 42 pagine solo di indice sommario. Il numero di pagine è così elevato (oltre 1.400) da impedire una pubblicazione in supporto cartaceo: il libro è disponibile solo in versione elettronica. Tutto ciò evidentemente impedisce al recensore perfino di nominare tutti gli autori del libro recensito, senza parlare della possibilità di illustrare lo specifico contenuto dei rispettivi contributi, due dei quali, peraltro, sono stati di recente anche inclusi nell’antologia curata da Judith Resnik per il Yale Global Constitutionalism Seminar del 2013 (si tratta del testo di Lorenzo Casini e di Giulia Mannucci, di quello di Alessandro Basilico, entrambi in materia di ordinamento sportivo e regolazione globale anti-doping, e di quello di Eran Shamir-Borer sull’Iso).

Questa crescita esponenziale delle dimensioni del Casebook riflette perfettamente il corrispondente sviluppo degli studi Gal. Nel 2006 — anno di pubblicazione della prima edizione — esistevano ancora pochi studi in materia e, prevalentemente, questi avevano un carattere programmatico. Così, in particolare, quello che viene ancora oggi considerato, in un certo senso, il “Manifesto” del Gal, scritto da Kingsbury, Stewart e Krisch nel 2005. Quei primi contributi indicavano una prospettiva metodologica, che occorreva tuttavia applicare e verificare, mediante analisi di settore che, fornendo la necessaria evidenza empirica, dimostrassero la fecondità del nuovo approccio. Ciò è effettivamente avvenuto nel periodo successivo al 2006, che certamente si caratterizza per un numero sempre più elevato di studi di settore, e di analisi di caso, che hanno contribuito a produrre il materiale di cui si compone il Casebook nell’ultima edizione. Questo ha pertanto registrato e accompagnato il percorso di sviluppo di un indirizzo scientifico. In questo senso, può dirsi che il Casebook oggi tende a delimitare i confini del Gal, inteso come filone di studi.

Un secondo cambiamento, collegato al primo, riguarda gli autori del Casebook. Non è infatti aumentato solo il loro numero, ma anche e soprattutto quello dei paesi da cui essi provengono e nei quali essi svolgono la propria attività di ricerca. Se gli autori dei contributi della prima versione del Casebook erano in larga prevalenza italiani, quelli della nuova edizione — come mettono in luce i curatori del volume nella loro introduzione — provengono da diverse aree dell’Europa (Germania, Regno Unito, Grecia, Spagna, Francia, Olanda, Polonia), ma anche da Stati Uniti, Australia, Colombia, Singapore, e molte altre. Il Casebook anche in questo caso rispecchia il percorso del Gal, che è nato principalmente come impresa italiana e statunitense, ma si è poi diffuso geograficamente, tanto che oggi non è globale solo l’oggetto degli studi Gal, ma anche la comunità di ricercatori che coltiva tale area di studi. Ebbene, il Casebook contribuisce ad identificare e consolidare questa comunità.

Vi è infine un terzo cambiamento, di ordine qualitativo. La nuova edizione del Casebook presenta una struttura più complessa e meglio definita. I singoli casi, o studi di caso, raccolti nel volume non sono ordinati secondo un criterio estrinseco, come l’ambito materiale o il regime di settore cui essi si riferiscono (es., il commercio, l’ambiente, ecc.). Essi sono invece distribuiti in diversi capitoli secondo un’architettura concettuale che riflette un inizio di elaborazione sistematica generale. Il secondo capitolo è ad esempio dedicato alla funzione di elaborazione di standards da parte di diversi organismi globali in svariati settori: da quello finanziario a quello del lavoro, a quello dell’aviazione civile, a quello dell’educazione scolastica. Il terzo capitolo esamina il fenomeno dell’imposizione all’azione delle amministrazioni nazionali di principi di diritto amministrativo fissati da fonti ultrastatali: trasparenza, obbligo di motivazione, ragionevolezza e proporzionalità, partecipazione e due process; fenomeno che anche in questo caso è comune a diversi regimi regolatori globali, dal commercio internazionale, all’ambiente, alla protezione degli investimenti internazionali. Il quarto e quinto capitolo riguardano, rispettivamente, il tema dell’implementazione della regolazione globale e quello dell’applicazione giurisdizionale o paragiurisdizionale del diritto ultrastatale, anche in questo caso facendo ricorso ad esempi tratti da diversi e svariati regimi di settore. Vi sono poi capitoli che raggruppano contributi di taglio più problematico e generale, come quello introduttivo, che si apre con una ricostruzione della affermazione della nozione di amministrazione internazionale o globale, o il settimo, le cui sezioni sono dedicate al tema della democrazia nell’ordine giuridico globale.

Anche sotto questo profilo, il Casebook registra l’evoluzione e la crescita degli studi dedicati al Global Administrative Law. Lo sviluppo degli approfondimenti settoriali, infatti, ha via via consentito di identificare funzioni, principi, istituti, caratteri, che sono comuni a diversi regimi regolatori globali e che l’analisi condotta secondo gli schemi del diritto amministrativo consente di meglio comprendere e inquadrare. Gradualmente, vanno così emergendo i primi elementi di un diritto amministrativo generale, che taglia orizzontalmente tutti, o la maggior parte, dei regimi di settore. Questo non significa che esistano regole di diritto amministrativo formalmente applicabili nei diversi campi di un unitario ordine giuridico globale, il quale resta invece ancora frammentato. Ma significa che, nei diversi ambiti, emergono regole differenti che tuttavia rispondono a principi comuni. E tali principi sono a loro volta analoghi nel contenuto a quelli che, nei diritti interni, sono conosciuti come principi di diritto amministrativo. Nel riconoscere questo fenomeno, nel ricondurre allo stesso “capitolo” e alla stessa area problematica un numero sempre più elevato di casi, tratti da diversi regimi settoriali, il Casebook dunque contribuisce, per via esemplificativa ed incrementale, al percorso di costruzione di un diritto amministrativo globale generale.

Come detto, il Casebook è dunque molto più di uno strumento didattico. Esso contribuisce a identificare l’oggetto del Gal, ad accompagnare il percorso di sviluppo di questa disciplina, a creare negli studiosi che si dedicano ad essa un senso di appartenenza ad una comunità, a sviluppare una pur rudimentale sistematica generale.

Tutto ciò merita qualche riflessione ulteriore, che riguarda più il Gal che il “suo” Casebook. Non esiste, ad oggi, un manuale o un trattato di diritto amministrativo globale. La funzione che, in un ordinamento interno, è normalmente svolta da questi strumenti, cioè quella di circoscrivere i confini della materia e di indicare i principi generali che la governano, è, per il diritto amministrativo globale, affidata ad un testo che raccoglie studi di casi e analisi settoriali. Se questo è un merito del Casebook, potrebbe essere però un limite del Gal. Lo segnalano come tale i critici di questo approccio, secondo i quali la prospettiva del Gal sarebbe infeconda, proprio perché essa non riesce a raggiungere un sufficiente grado di elaborazione teorica e sistematica e resta inevitabilmente confinata in una dimensione puramente pragmatica e casistica.

Quali sono dunque le ragioni per le quali lo studio di casi riveste, nel diritto amministrativo globale, una simile centralità e rilevanza, che il successo del Casebook testimonia?

Una prima ragione è indicata dai curatori del volume, secondo i quali l’architettura del volume “mirrors the characteristics of this field”. La struttura del Casebook meglio si addice a rappresentare le caratteristiche di un ordine giuridico ancora frammentato, disordinato, non gerarchico, disperso in una miriade di “self-contained regimes”. Inoltre, anche in ciascuno dei regimi settoriali esaminati, i cambiamenti indotti dai processi di globalizzazione, che costituiscono il presupposto dell’affermazione di un diritto amministrativo globale, hanno iniziato a manifestarsi solo di recente. Insomma, i tempi per una trattazione sistematica e generale non sono ancora maturi, perché non è maturo l’oggetto cui quella trattazione dovrebbe riferirsi.

Si è poi accennato in precedenza ad una seconda spiegazione, che non riguarda il diritto amministrativo globale, ma gli studi di diritto amministrativo globale. Questi, ovviamente, sono ancor più giovani dei fenomeni che si propongono di indagare. È naturale che un’area scientifica si sviluppi gradualmente, muovendo da analisi di settore, e solo successivamente, per via induttiva, elabori un proprio impianto teorico. Insomma, i tempi per una trattazione generale di diritto amministrativo globale non sono ancora maturi anche perché non è matura la riflessione scientifica riferita ad esso.

Ma vi è forse anche una terza spiegazione dell’importanza del Casebook nella produzione scientifica di diritto amministrativo globale, che attiene al valore esemplificativo del caso. Nello stesso anno di pubblicazione della terza edizione del Gal Casebook è uscito in Francia, curato da Clémentine Bories, un volume intitolato “Un droit administratif global? – A Global Administrative Law ? (Paris, Pedone, 2012). Da una parte, 160 “esempi” di diritto amministrativo globale; dall’altra, un punto interrogativo, che esprime il dubbio circa la stessa esistenza del diritto amministrativo globale. Paradossalmente, i due termini della contraddizione sono collegati. I cultori del Gal sono colpiti da una sorta di “ansia esemplificativa” anche per rispondere ai dubbi sull’esistenza stessa della loro disciplina, sull’utilità dell’approccio scientifico che essi propongono. Naturalmente, nessuno accusa gli studiosi di diritto amministrativo globale di essere dei visionari. Nessuno nega l’esistenza delle norme, delle decisioni, delle procedure che sono oggetto di analisi nel Gal Casebook. Ma si ritiene che quelle norme, decisioni e procedure siano perfettamente inquadrabili secondo gli schemi del diritto internazionale, che, allontanandosi dall’originario paradigma del diritto fra Stati, ben si presta oggi ad accogliere e spiegare anche i cambiamenti dell’ordine giuridico prodotti dalla globalizzazione. Per il diritto amministrativo globale, pertanto, non vi sarebbe spazio, o comunque esso sarebbe solo un’inutile — e forse pericolosa — variante terminologica del diritto internazionale. Senza poter qui entrare nel merito di queste critiche, va osservato tuttavia che esse si basano almeno in parte su un fraintendimento, quello della pretesa occupazione, da parte del Gal, di tutto o parte del territorio del diritto internazionale. Il Gal esprime in realtà un progetto culturale più modesto (ma anche la modestia viene rimproverata ai suoi cultori). In estrema sintesi, esso intende semplicemente indicare e osservare un cambiamento in corso nell’ordine dei fenomeni giuridici reali e suggerire un approccio rinnovato sul piano dell’indagine scientifica di essi. Il cambiamento sta nel fatto che la vita quotidiana degli abitanti del pianeta è in misura sempre crescente governata da decisioni assunte da autorità straniere o ultrastatali, con la conseguenza che il rapporto fra autorità pubblica e libertà del singolo si svolge ormai sia fuori che dentro i confini del singolo Stato. Il suggerimento metodologico è quello di analizzare quel rapporto, anche nella parte in cui esso si svolge fuori dai confini statali, con le categorie giuridiche per esso più adeguate, che sono quelle del diritto amministrativo. Ciò non significa che tutto il diritto ultrastatale divenga diritto amministrativo, né significa che gli schemi del diritto internazionale (trattati, accordi, organizzazioni, etc.) divengano improvvisamente obsoleti o inservibili. Non si tratta di riconoscere l’esistenza di un nuovo ramo del diritto, o di riqualificare un vecchio ramo, ma di contribuire alla comprensione, e forse anche alla soluzione, dei problemi giuridici che la globalizzazione solleva ricorrendo agli strumenti concettuali più appropriati fra quelli che sono a disposizione.

Ebbene: come possono i cultori del Gal verificare e dimostrare la validità e l’utilità del loro approccio? Lo fanno applicando questo suggerimento metodologico ad un numero sempre maggiore di casi. A chi contesta l’esistenza del Gal, essi rispondono moltiplicando gli esempi, illustrando i cambiamenti in corso, esaminandoli criticamente e inquadrandoli con le categorie concettuali del diritto amministrativo, come fanno appunto gli autori del Casebook. In un certo senso, questi si comportano come Diogene il cinico, che replicava agli argomenti di Zenone circa l’irrealtà del moto semplicemente camminando. Anche per rispondere ai critici del Gal può essere utile ripetere il motto di Diogene: “solvitur ambulando”.

Ma non è facile convincere Zenone e forse è ancor più difficile convincere l’immaginario professore di diritto amministrativo, che così incominciò la sua relazione di apertura: «ringrazio gli organizzatori del convegno per aver scelto anche quest’anno un tema — l’appello cautelare nel processo amministrativo alla luce della recente giurisprudenza dell’Adunanza plenaria — di estremo interesse e di grande attualità per la nostra disciplina. Non bisogna cedere alle mode del momento; non bisogna farsi ingannare dalla tentazione dell’originalità a tutti i costi; occorre guardarsi dalle fughe in avanti di quanti indovinano sempre nuovi e immaginari territori per il diritto amministrativo. Il diritto amministrativo vero è quello che si applica tutti i giorni nei nostri tribunali, quello che regola la nostra vita quotidiana, quello che condiziona e accompagna le giornate di ciascuno di noi».

Stefano Battini

(pubblicata in Riv. trim. dir. pubbl., 2013, n. 4)