Recensioni e segnalazioni

Ius Publicum Europeum

Handbuch Ius Publicum Europaeum, volume III, Verwaltungsrecht in Europa: Grundlagen, a cura di A. von Bogdandy, S. Cassese, P. M. Huber, Heidelberg, C.F. Muller, 2010, 636, Isbn: 9783811498082.

Handbuch Ius Publicum Europaeum, volume IV, Verwaltungsrecht in Europa: Wissenschaft, a cura di A. von Bogdandy, S. Cassese, P. M. Huber, Heidelberg, C.F. Muller, 2011, 633, Isbn: 9783811441446.

Una serie di studi di diritto amministrativo comparato ha visto la luce negli ultimi anni in Europa. Studi diversi per struttura, metodo e dimensioni, accomunati però da un rinnovato interesse per la materia. Si pensi, a titolo di esempio, a Diritto amministrativo comparato, a cura di G. Napolitano, Milano, Giuffrè, 2007, che, con contributi affidati a più autori, ha affrontato in modo trasversale alcuni temi centrali del diritto amministrativo; a M. Fromont, Droit administratif des Etats européens, Paris, Puf, 2006, che parimenti si è soffermato su argomenti tradizionali della materia in diversi ordinamenti; ai due tomi Verwaltungsrecht in Europa, a cura di J.-P. Schneider, Osnabrück 2007 e 2008, che hanno accolto rapporti nazionali di singoli autori su Regno Unito, Spagna, Olanda, Francia, Polonia e Repubblica Ceca. Si possono, infine, ricordare tre libri a cura di M. Ruffert: il primo, The Transformation of Administrative Law in Europe. La mutation du droit administratif en Europe (2007) ha analizzato attraverso saggi di diversi studiosi le trasformazioni in questo campo con particolare riferimento all’ordinamento tedesco, francese e britannico; il secondo The public-private law divide: potential for transformation? (2009) è dedicato, seguendo la medesima impostazione, alle relazioni tra diritto pubblico e privato nel diritto amministrativo in prospettiva comparata; lo stesso metodo è stato seguito, da ultimo, in Legitimacy in European Administrative Law (2011).

In questo filone si inseriscono Handbuch Ius Publicum Europaeum, volume III, Verwaltungsrecht in Europa: Grundlagen, Heidelberg, C.F. Muller, 2010 e Handbuch Ius Publicum Europaeum, volume IV, Verwaltungsrecht in Europa: Wissenschaft, Heidelberg, C.F. Muller, 2011, entrambi a cura di A. von Bogdandy, S. Cassese, P. M. Huber, Heidelberg, 2011. Essi fanno parte del trattato Handbuch Ius Publicum Europaeum, curato da Armin von Bogdandy e Peter M. Huber, nell’ambito del quale sono già apparsi due importanti studi a più mani relativi al diritto costituzionale nello spazio europeo (Grundlagen und Grundzüge staatlichen Verfassungsrecht, Heidelberg, C.F. Muller, 2007 e Offene Staatlichkeit – Wissenschaft vom Verfassungsrecht, Heidelberg, C.F. Muller, 2008, entrambi a cura di A. von Bogdandy, P. Cruz Villalón, P. M. Huber). Nel 2012 è prevista — a completamento dei contributi sul diritto amministrativo — la pubblicazione del volume V, Verwaltungsrecht in Europa: Grundzüge, sempre a cura di A. von Bogdandy, S. Cassese, P. M. Huber.

Prima di presentare alcune brevi riflessioni su queste importanti opere, è necessario, in considerazione della loro ricchezza e complessità, sintetizzarne i contenuti essenziali.

Il volume III – Diritto amministrativo in Europa: i fondamenti – si apre con un ampio saggio introduttivo di Sabino Cassese sulla nascita e lo sviluppo del diritto amministrativo in Europa. In esso, si dimostra come l’evoluzione dei sistemi amministrativi europei abbia proceduto secondo un moto ciclico: da fondamenti comuni a differenziazioni nazionali (affermatesi nel corso del XIX secolo) e da queste, di nuovo, alla crescita di rilevanti elementi comuni. La constatazione permette di individuare alcuni tratti essenziali di questo processo evolutivo che riguardano tutti gli ordinamenti europei: il progressivo ampliamento delle attività dell’esecutivo, la tensione tra politica e amministrazione, il rapporto tra centro e periferia, il rapporto tra legge e amministrazione e conseguentemente il ruolo del giudice nel controllo dell’attività amministrativa. Tratti comuni e trasformazioni che, peraltro, negli ultimi anni tendono ad accentuarsi sempre più anche in ragione di numerosi fattori esterni, quale, per tutti, l’aumento di rilevanza di organizzazioni pubbliche sovranazionali.

Seguono dieci saggi — predisposti alla luce di un articolato questionario formulato dai curatori — relativi allo sviluppo dei diritti amministrativi di altrettanti Paesi europei: Germania (A. von Bogdandy e P. M. Huber) Francia (J.-L. Mestre) Gran Bretagna (M. Loughlin) Italia (B.G. Mattarella) Austria (E. Wiederin) Polonia (A. Wróbel) Svezia (M. Kumlien) Svizzera (B. Schindler) Spagna (E. García de Enterría e I. Borrajo Iniesta) Ungheria (H. Küpper).

La seconda parte del volume contiene cinque studi comparativi nei quali si traggono le fila dei rapporti nazionali. Nel primo saggio (Paradigmi del diritto amministrativo nello spazio giuridico europeo: G. della Cananea) attraverso l’analisi delle dinamiche evolutive che hanno interessato i vari ordinamenti europei e delle sfide comuni che essi devono affrontare, vengono formulate interessanti considerazioni circa l’utilità della comparazione nello studio del diritto amministrativo. Nel secondo (Fondamenti di Stato e amministrazione: G. Biaggini) si esaminano i rapporti tra amministrazione (intesa come attività e come organizzazione) e Stato nei diversi ordinamenti; punto di vista questo che consente, tra l’altro, una sintetica analisi comparata delle relazioni tra centro e periferia, tra amministrazione, governo e parlamento, tra amministrazione e giustizia. Il terzo contributo (Diritto amministrativo e diritto costituzionale: L. Heuschling) ha ad oggetto la costituzionalizzazione del diritto amministrativo negli ordinamenti dello spazio europeo. Dopo aver dimostrato il superamento dell’idea della netta separazione tra diritto amministrativo e diritto costituzionale, l’autore si sofferma sui diversi parametri che, nei sistemi analizzati, stabiliscono il grado di dipendenza del primo dal secondo. Il quarto contributo (Tipologie di diritto amministrativo in Europa: M. Fromont) individua e descrive sommariamente i caratteri fondamentali di tre sistemi amministrativi europei: quello francese, quello tedesco e quello britannico. Infine, il quinto contributo (La trasformazione dell’amministrazione e del diritto amministrativo: J.-B. Auby) dopo una breve premessa storica, presenta alcune riflessioni sulle origini del diritto amministrativo, sulle principali cause della sua trasformazione nelle realtà nazionali (adesione all’Unione europea, globalizzazione, riduzioni delle funzioni statali, decentramento) e sulle relative conseguenze (circa la produzione delle norme, la distinzione tra il diritto pubblico e quello privato, le forme, i principi e i criteri dell’azione amministrativa).

Il volume IV – Diritto amministrativo in Europa: la scienza – è introdotto da un interessante articolo di Armin von Bogdandy dal tiolo Il diritto amministrativo nello spazio giuridico europeo — prospettive di una disciplina. L’autore si interroga sulla identità del diritto amministrativo dello spazio comune europeo e formula al riguardo una suggestiva proposta interpretativa. Egli, in particolare, ritiene che si possa tracciare un parallelismo tra la fase di formazione del diritto amministrativo quale diritto speciale e il diritto amministrativo europeo caratterizzato anch’esso da tratti di specialità, essendo espressione di un potere pubblico, sebbene in un ambito che non è solo statale. In conseguenza, per la scienza del diritto amministrativo europeo (come per quella del XIX secolo) , da un lato, si pongono problemi di tutela dei privati nei confronti dell’azione dei pubblici poteri, dall’altro, si presenta la necessità di individuare un metodo che sia idoneo allo studio e alla sistematizzazione di questo ramo del diritto.

Il volume contiene poi saggi riferiti alla storia della scienza giuridica di dieci Paesi europei; anche in questo caso la stesura dei rapporti nazionali è stata orientata da un questionario. Gli ordinamenti considerati sono i medesimi del volume III: Germania (W. Pauly) Francia (P. Chrétien) Gran Bretagna (T. Pool) Italia (A. Sandulli) Austria (B. Leitl-Staundinger) Polonia (A. Wasilewski) Svezia (G. Edelstam) Svizzera (P. Tschannen) Spagna (J.A. Santamaría Pastor) Ungheria (A. Jakab).

Nella seconda parte sono compresi, come in precedenza, cinque studi trasversali. Il primo (La storia comune europea del diritto amministrativo e della sua scienza: P. Schiera) ripercorre le tappe fondamentali del pensiero del diritto amministrativo, evidenziando l’esistenza di una cultura comune, fondata sul costituzionalismo quale fenomeno che ha interessato tutta l’Europa. Il secondo (La belle époque del diritto amministrativo: sulla nascita di una scienza moderna del diritto amministrativo – 1880-1920: O. Jouanjan) riguarda i più importanti autori del diritto amministrativo a cavallo tra il XIX e XX secolo; analizza inoltre le ragioni della egemonia del diritto tedesco rispetto a quello francese alla fine dell’800 e le principali tematiche affrontate dalla scienza giuridica in questa fase. Il terzo saggio (La scienza del diritto amministrativo nel contesto delle discipline scientifiche: G.F. Schuppert) nell’affrontare il tema dei rapporti tra diritto amministrativo e scienze affini, presenta, tra l’altro, una chiara e interessante esposizione della “Nuova scienza del diritto amministrativo”, che si è affermata in Germania negli ultimi anni (neue Verwaltungsrechtswissenschft, su cui anche il contributo di Pauly §§ 19-27) con accenni ad analoghi movimenti di pensiero di altri Paesi; orientamenti dottrinali questi che tematizzano anche i rapporti con altre discipline. L’autore illustra alcuni concetti chiave (intesi anche quali strumenti per il dialogo interdisciplinare) tra i quali, europeizzazione, internazionalizzazione, pluralizzazione, economizzazione del settore pubblico, divisione delle responsabilità, coproduzione della statualità. Il quarto contributo (Comparazione nel diritto amministrativo: peculiarità, metodi e storie: C. Schönberger) è dedicato alla specificità della comparazione nel diritto amministrativo, innanzitutto evidenziandone le differenze dalla comparazione nel diritto privato. L’autore si sofferma poi sugli strumenti di questo tipo di indagine e sulle sue finalità (tra le quali quella del legal transplants) illustrando le tappe principali della comparazione in alcuni Paesi dal XIX secolo ad oggi. Il quinto ed ultimo contributo (Il concetto di diritto amministrativo in Europa: D. Zacharias) contiene una ricca riflessione sugli argomenti trattati nel volume; in esso si illustra, attraverso complesse e articolate argomentazioni, come il concetto di diritto amministrativo nel corso della storia abbia dimostrato una spiccata capacità di adattamento, passando da una struttura autoritaria a una ben più complessa, connotata anche dalla funzione di tutela delle libertà individuali.

A questo punto è possibile formulare alcune brevi riflessioni su questi due recenti contributi. Innanzitutto, si deve rilevare che si è in presenza di un prezioso e ricco arsenale di notizie e informazioni relative anche a ordinamenti meno noti al pubblico italiano. Ma non solo: i due volumi probabilmente rappresentano, per quanto riguarda la comparazione nel diritto amministrativo, uno dei punti più avanzati raggiunti dalla scienza giuridica. Essi superano, infatti, molti dei limiti presenti nella maggior parte delle trattazioni della materia. Basti pensare alla quantità di ordinamenti (10) analizzati e al numero di studiosi che ha partecipato alla ricerca (34); numero destinato ad aumentare se nel conteggio si aggiunge il volume V, in corso di pubblicazione. Ciò, da un lato, ha permesso una esposizione accurata e consapevole dell’evoluzione dei sistemi e delle dottrine nazionali, dall’altro, ha garantito un ampio pluralismo di vedute e di sensibilità culturali e metodologiche. D’altro canto, la struttura dei due volumi — introduzione, rapporti nazionali, contributi trasversali — ha evitato che il tutto si traducesse in “monologhi paralleli”; carattere questo che si riscontra in importanti studi, tra l’altro, di diritto amministrativo comparato.

Si va qui però oltre la semplice comparazione giuridica. Innanzitutto, traspare in modo chiaro che i contributi sono il frutto della collaborazione e del confronto tra gli autori. L’ottimo esito dell’iniziativa dimostra allora che — almeno nello spazio europeo — una delle sfide future per le scienze giuridiche nazionali consiste proprio nel perfezionare strumenti e protocolli di lavoro per costruire comunità scientifiche più ampie, che sappiano tenere nella dovuta considerazione similitudini, differenze e relazioni tra i diversi sistemi. Del resto, dalla lettura delle due opere emergono non solo gli importanti fondamenti comuni dei diritti amministrativi dello spazio giuridico europeo (es. Cassese, Schiera e Zacharias) ma anche le reciproche influenze delle scuole nazionali e dei rispettivi esponenti. Si è in presenza, in altre parole, di un imponente e complesso racconto, nel quale le vicende dei discendenti di una stessa famiglia si intrecciano continuamente e alle narrazioni individuali (non sempre, però, avvincenti allo stesso modo) si accompagna la storia collettiva (attraverso i contributi trasversali).

Un lavoro, insomma, di altissimo valore culturale che, oltre a sfatare falsi miti ben consolidati, indica in modo chiaro il compito della dottrina giuspubblicistica nell’epoca dell’integrazione europea e della globalizzazione, offrendo gli strumenti per un allargamento delle prospettive per gli studiosi del diritto amministrativo.

Una ricerca così ampia e impegnativa, ovviamente, non solo suscita innumerevoli spunti di riflessione, ma anche alcune perplessità di metodo e di contenuto. Dato però che il trittico non è completo, occorre sospendere il giudizio in attesa del volume V, che forse fornirà risposta a interrogativi e risolverà dubbi. In questa sede ci si limita perciò a tre brevi notazioni relative a piani diversi.

La prima ha rilievo centrale e riguarda la scelta del tedesco quale lingua del trattato. È evidente che in tal modo la fruizione dell’opera rischia di essere limitata a un numero ridotto di studiosi; ciò può parzialmente vanificare gli ambiziosi obiettivi (anche metodologici) di una così importante ricerca. Sarebbe forse stato preferibile un diverso approccio basato, ad esempio, sull’utilizzo di due, o più, lingue (cfr., tra i tanti, The Transformation of Administrative Law in Europe, cit.); quanto meno, ogni intervento avrebbe potuto essere accompagnato da una sintesi in inglese (come è oramai prassi corrente in numerose riviste di vari Paesi europei).

La seconda osservazione è relativa al volume III. Dalla lettura dei rapporti nazionali emergono alcune disomogeneità, forse inevitabili. Ad esempio, alcuni autori riferiscono delle politiche di riforma del proprio diritto nazionale, altri le ignorano o si limitano a menzionarle; alcuni trattano della disciplina del pubblico impiego, altri ne tacciono; lo stesso vale per le conseguenze dell’integrazione europea. Se queste differenze sono probabilmente un indice della diversità tra i sistemi amministrativi (anche quanto alla percezione e alla tematizzazione dei problemi: cfr. C. Schönberger nel vol. IV) ciò non di meno sarebbe stato interessante per il lettore avere contezza di tali aspetti, anche se non ritenuti rilevanti da tutti gli autori. Queste disomogeneità, peraltro, danno luogo ad alcune asimmetrie nella struttura del volume. Il che è particolarmente evidente con riguardo proprio al tema dell’integrazione europea: se non tutti gli autori ne parlano, esso viene invece indicato in alcuni dei saggi trasversali come uno dei fondamentali elementi di trasformazione (es. della Cananea, Biaggini, Auby).

La terza osservazione concerne il volume IV, è di merito e più complessa. Nella sua bella introduzione Armin von Bogdandy, come si è accennato, sostiene che il diritto amministrativo europeo (delle istituzioni e organismi dell’Unione europea) rappresenti un diritto speciale, in quanto espressione di autorità in grado di incidere sulla libertà dei privati. L’assunto è molto interessante e solleva una questione epistemologica decisiva per la materia. Allo stesso tempo, però, con riguardo all’attuale stato di evoluzione dell’ordinamento dell’Unione, la conclusione del ragionamento solleva alcune perplessità. Infatti, come lo stesso von Bogdandy riconosce, il diritto europeo in sé costituisce già un diritto speciale, essendo retto, almeno in parte, da regole proprie che valgono a differenziarlo dai diritti nazionali; non risulta quindi ben chiaro rispetto a cosa il diritto amministrativo europeo sarebbe derogatorio. Né la specialità sussiste per quanto riguarda la giurisdizione (come accade negli ordinamenti nazionali) dal momento che, come è noto, la Corte di giustizia dell’Unione europea svolge una pluralità di funzioni, ivi comprese quelle di giudice amministrativo (es. contro le decisioni della Commissione indirizzate a individui).

Ciò precisato, si deve però riconoscere che si riscontrano alcune aperture dell’ordinamento europeo nella direzione indicata da von Bogdandy, nel senso cioè di una disciplina propria dell’amministrazione nello spazio europeo. Innanzitutto, l’amministrazione europea viene ora menzionata espressamente in alcune norme primarie (es. art. 41, Carta dei diritti fondamentali, art. 298, Tfue); ciò se non altro denota una particolare attenzione dei redattori del Trattato a questo aspetto. Ma soprattutto, il diritto derivato, nel corso del tempo, ha previsto, in alcuni casi, speciali forme di tutela dei singoli (e talvolta delle amministrazioni statali) nei confronti di atti di istituzioni e organismi dell’Unione; rimedi di natura amministrativa e pregiudiziali rispetto a quelli giurisdizionali: si pensi, per limitarsi a un solo esempio, alle commissioni di ricorso previste in talune norme istitutive di agenzie ed autorità europee (ma si veda ora, in generale, l’art. 263, comma 5, TFUE). La questione è allora quella di stabilire se non siano proprio questi rimedi a contenere in nuce alcuni elementi di specialità di questo ramo del diritto pubblico. In definitiva, l’affermazione dell’autore sembra anticipare una identificazione del diritto amministrativo europeo che è in atto e che probabilmente dovrà attendere ancora per essere completa.

Ci sarà tempo per discutere di questi importanti problemi, per il momento si può constatare che, come ben dimostrano questi due volumi, si sta formando una comunità scientifica europea in grado di dialogare proficuamente e con metodo condiviso su argomenti di interesse comune.

Luca De Lucia

(pubblicata in Riv. trim. dir. pubbl. n. 1/2012)