Recensioni e segnalazioni

Giulio Napolitano, La logica del diritto amministrativo

 

La logica del diritto amministrativo

Giulio Napolitano, il Mulino, Bologna, 2014, p. 364, € 30

Il titolo potrebbe far pensare ad altro, ma il libro di Giulio Napolitano appartiene, pleno jure, al novero delle opere generali di diritto amministrativo. Al pari delle espressioni più importanti del genere, peraltro, esso è da apprezzare non solo per il modo in cui assolve alla sua funzione base, quella cioè di introdurre gli studenti universitari al diritto amministrativo; ma anche, e soprattutto, per il contributo originale che apporta alla scienza del diritto amministrativo e al suo sviluppo. Sotto questo aspetto, l’interesse del libro riguarda meno la perimetrazione della materia, che corrisponde, grosso modo, a quella già tracciata dalla manualistica degli ultimi venti anni; più, invece, il metodo adoperato per la trattazione della stessa e l’impianto del lavoro che ne consegue.

Le profonde trasformazioni subite dal diritto amministrativo negli ultimi trenta anni, osserva Napolitano nell’introduzione, non hanno modificato l’immagine tradizionale che di esso viene offerta: «esso continua ad essere descritto e percepito come un prodotto quasi esclusivamente statale, governato da una logica giuridica basata su principi generali e istituti autonomi che assegnano all’amministrazione poteri e prerogative speciali e, allo stesso tempo, la sottopongono a vincoli e limiti nel loro esercizio». Il libro propone di cambiare prospettiva e di guardare il diritto amministrativo non come «ordine giuridico ipostatico», ma, ad un tempo, come «corpo di principi e regole volti ad affrontare alcuni problemi strutturali dell’organizzazione o dell’azione pubblica» ed «esito, mutevole e instabile, di interazioni ripetute tra legislatori, amministratori e funzionari pubblici, soggetti privati portatori di interessi individuali e collettivi». Si tratta, quindi, di impegnarsi nella ricerca della “logica dell’azione collettiva”, della quale sono parte integrante valutazioni «di tipo essenzialmente utilitaristico» e «scambi con i vari attori economici e sociali».

Proprio per questo, però, per illustrare le valutazioni e i comportamenti strategici che precedono l’adozione delle varie regole del diritto amministrativo ed esaminarne gli effetti in termini di efficienza e benessere collettivo, gli strumenti della analisi giuridica non sono sufficienti, ma occorre integrarli con quelli messi a disposizione dalle analisi economiche e politologiche.

Di questo impegnativo programma di lavoro, l’a. fa numerose e interessanti applicazioni. Così, ad esempio, quando egli spiega la ragione dell’elevato formalismo che contraddistingue le procedure di scelta del contraente privato; illustra la funzione deterrente della responsabilità civile della pubblica amministrazione; esamina le specifiche funzioni assunte da ciascun tipo di provvedimento amministrativo; si interroga sulle conseguenze economiche dell’esercizio delle funzioni amministrative del benessere, ecc.

Traccia di quel programma di lavoro si trova anche nell’impianto complessivo dell’opera, nel quale si combinano, tra loro, una apparente fedeltà alla tradizionale impostazione dei lavori istituzionali del diritto amministrativo (secondo uno schema che evoca la consueta sequenza pubblica amministrazione e diritto amministrativo; organizzazione; attività; tutela giurisdizionale) ed una marcata originalità, specie quanto alla organizzazione e alla trattazione della materia. Ad esempio, così, il primo capitolo intitolato “la pubblica amministrazione e il diritto amministrativo” tratta, sì, di temi consueti, quali, tra gli altri, l’origine dei poteri pubblici, gli ordinamenti ultrastatali e l’integrazione europea, le principali funzioni pubbliche, il rapporto tra politica e amministrazione; ma, al tempo stesso, si propone di analizzare le relazioni strategiche che governano lo sviluppo del diritto amministrativo e il comportamento dei suoi “signori” (governi, parlamenti, amministrazioni, giudici, ecc.). Il terzo e il quarto capitolo, dedicati all’azione amministrativa, discutono di procedimenti e provvedimenti, discrezionalità e autotutela, contratti pubblici ed espropriazioni, ma muovono dalla considerazione, innovativa per la scienza amministrativistica italiana, della doppia funzione esercitata dal diritto amministrativo rispetto agli apparati burocratici: di dotazione giuridica (e cioè di conferimento agli uffici degli strumenti di azione necessari per l’esercizio delle funzioni loro assegnate) e di regolamentazione (del loro modo di agire). Il tema delle tutele dei privati e del sindacato giurisdizionale, oggetto del quinto capitolo, non è considerato solo dal punto di vista delle tecniche di protezione (tradizionali e non) delle situazioni giuridiche individuali degli amministrati, ma anche come componente fondamentale di un sistema complessivo preordinato a «ridurre il rischio di deviazioni e inefficienze nella fase di attuazione delle leggi».

Oltre venti pagine di una rassegna bibliografica densa e ragionata chiudono il volume e forniscono testimonianza visibile dell’ampiezza e della profondità della ricerca che ne è alla base. (Giulio Vesperini)

Pubblicata in Giornale di diritto amministrativo, n. 7/2014