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Una pronuncia della Corte di Giustizia Europea sulle sanzioni contro la proliferazione nucleare in Iran

 

Quattro società iraniane operanti nei settori del petrolio, del gas e della petrolchimica propongono un ricorso innanzi alla Corte di Giustizia  dell’Unione europea per l’annullamento di una serie di atti adottati dal Consiglio nell’ambito delle misure restrittive e sanzionatorie adottate nei confronti dell’Iran. In particolare, in virtù di tali atti, le ricorrenti erano state private della possibilità di utilizzare i propri beni e conti correnti ubicati all’interno del territorio dell’Unione europea.

Le misure adottate nei confronti delle società ricorrenti si inseriscono nell’intricato quadro normativo istituito per indurre l’Iran a porre fine tanto alle attività nucleari che presentano un rischio di proliferazione, quanto allo sviluppo di sistemi di lancio di armi nucleari. La congerie di norme e atti in cui si inserisce la vicenda delle quattro società interessate comprende, in particolare, (i) il regolamento (UE) n. 267/2012, concernente misure restrittive per l’Iran, con il relativo regolamento di esecuzione (UE) n. 522/2013, (ii) le decisioni del Consiglio nn. 2013/270/PESC, 2012/635/PESC, e 2010/413/PESC, e (iii) le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sulle misure restrittive nei confronti dell’Iran adottate tra il 2006 e il 2010.

Per quanto di rilievo per il caso esaminato dalla Corte, il nome della National Iranian Oil Co. (NIOC) e delle quattro ricorrenti, controllate da quest’ultima, vengono inseriti, con la decisione 2012/635/PESC, nell’allegato alla decisione 2010/413/PESC: quest’ultimo testo reca la lista delle persone ed entità che forniscono sostegno al governo dell’Iran e delle entità da esse possedute o controllate o ad esse associate, e la motivazione adottata per tale provvedimento discende dal fatto che la NIOC, detenuta e gestita dallo stato iraniano, forniva risorse finanziarie allo stesso. Ad esito di tale procedura, il 6 giugno 2013, il Consiglio ha adottato la decisione 2013/270/PESC che modifica la decisione 2010/413, con la quale vengono definitivamente inseriti i nomi delle quattro società iraniane nell’allegato II della decisione 2010/413, che contiene l’elenco delle «[p]ersone e [delle] entità coinvolte in attività relative a missili nucleari o balistici e [delle] persone e [delle] entità che sostengono il governo [iraniano]». Successivamente, il Consiglio adotta il regolamento di esecuzione n. 522/2013 che attua il regolamento n. 267/2012.

Le società iraniane coinvolte chiedono l’annullamento di tutti gli atti che avevano determinato il loro inserimento nella lista dei soggetti sottoposti alle restrizioni previste nel quadro delle sanzioni adottate dall’Unione europea nei confronti del governo iraniano. A sostegno del ricorso, le ricorrente deducono cinque motivi, tra cui (i) la mancanza di base giuridica per la loro designazione, (ii) la sussistenza di un errore di valutazione da parte del Consiglio nel ritenere soddisfatti i criteri di inserimento previsti dalla normativa applicabile, (iii) l’illegittimità di talune disposizioni della decisione 2010/413 e del regolamento n. 267/2012, nella misura in cui tali norme vengono applicate a filiali di entità designate, (iv) la violazione del diritto di proprietà, del diritto di esercitare un attività commerciale, e di una serie di principi “immanenti” al diritto dell’Unione quali la tutela dell’ambiente, la proporzionalità e la tutela dei valori umanitari, e (v) in via gradata, la violazione degli obblighi di difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.

La Corte accoglie parzialmente il ricorso di due delle quattro società ricorrenti. Nello snodo argomentativo della Corte risulta centrale sia l’analisi della tematica del rapporto di controllo e influenza intercorrente tra società ricorrenti e governo iraniano – che di fatto costituisce il criterio cardine che determina l’inserimento di tali soggetti nella lista degli enti sottoposti a restrizioni, sia il rapporto tra interessi sacrificati e obiettivi perseguiti dal Consiglio nell’adozione delle misure sanzionatorie censurate.

Il primo motivo di ricorso viene integralmente respinto: la Corte esamina la questione nella prospettiva della possibilità, per le società ricorrenti, di individuare il criterio che costituiva la base giuridica sulla quale le stesse erano state inserite negli elenchi determinanti le restrizioni censurate. Ad avviso della Corte, la motivazione adottata dal Consiglio – pur non indicando esplicitamente la base giuridica degli atti impugnati – è da ritenersi sufficiente in considerazione delle circostanze del caso concreto: la Corte osserva infatti che, “benché fosse breve e non specificasse tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, la motivazione degli atti impugnati consentiva in ogni caso alle ricorrenti di individuare il criterio di cui all’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2010/413, nonché all’articolo 23, paragrafo 2, lettera d), del regolamento n. 267/2012, che aveva costituito la base giuridica dell’inserimento dei loro nomi negli elenchi. Infatti, da un lato, l’uso del termine «controllata» indica chiaramente che l’inserimento delle ricorrenti si basa sul criterio relativo alle entità possedute o controllate da un’entità che fornisce sostegno al governo iraniano e, dall’altro, il contesto nel quale gli atti impugnati sono stati adottati consentiva di individuare l’entità che, secondo il Consiglio, le possedeva o le controllava, ossia la NIOC, la cui iscrizione, nota alle ricorrenti, si basava sul criterio di inserimento relativo alle entità che forniscono sostegno a detto governo, quale previsto dalle disposizioni summenzionate”. La Corte dà dunque preminente rilievo tanto alla nozione – per così dire “a-tecnica” – di “controllo”, quanto al generale contesto degli atti impugnati, dal quale poteva desumersi che le decisioni del Consiglio erano state adottate in considerazione della connessione tra le ricorrenti e la NIOC.

Con riferimento al secondo motivo di ricorso, la Corte accoglie parzialmente le mozioni di due delle ricorrenti. La complessa analisi condotta all’interno di tale sezione della decisione in esame verte, essenzialmente, sul profilo della “influenza determinante”, ovvero sulla verifica circa la corretta applicazione – da parte del Consiglio – dei criteri che consentissero di determinare l’esercizio di un controllo sulle ricorrenti da parte della NOIC. È interessante osservare il richiamo – da parte della Corte di Giustizia – di quei criteri relativi alla presunzione dell’esercizio effettivo di un’influenza determinante da parte di una società controllante sulla sua controllata elaborati dalla giurisprudenza comunitaria in materia di diritto della concorrenza.

Con riferimento alle violazioni del diritto di proprietà, del diritto di esercitare un’attività commerciale, del principio di tutela dell’ambiente nonché dei valori umanitari dell’Unione, e dei principi di proporzionalità e precauzione, la Corte rigetta integralmente le prospettazioni delle ricorrenti. Diversi passaggi dell’iter motivazionale seguito dalla Corte sul punto meritano attenzione. Da un lato, la Corte ribadisce che, sebbene i diritti di proprietà e di esercizio di un’attività commerciale costituiscano diritti fondamentali sanciti dalla Carta di Nizza, gli stessi non costituiscono prerogative assolute, e il loro esercizio può essere sottoposto a obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione: nel caso di specie, il principio di proporzionalità risulta esser stato rispettato alla luce della fondamentale importanza del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, su cui si fondano le restrizioni adottate nei confronti delle ricorrenti e ritenute necessarie dal Consiglio per esercitare una pressione sul governo iraniano affinché cessasse le proprie attività di proliferazione nucleare. D’altro canto, la Corte declina le ulteriori prospettazioni relative al principio di precauzione e ai rischi per la salute dei lavoratori iraniani sollevate dalle ricorrenti, osservando anche che queste ultime non avevano adeguatamente dimostrato la sussistenza di eventuali rischi per la salute, la sicurezza o l’ambiente che sarebbero potuti derivare dal congelamento dei loro capitali.

 

Giuseppe Sciascia

 
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