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L’avanzamento delle liberalizzazioni e le condizioni per il rilancio

 

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Il 10 giugno 2015, l’Istituto per la competitività I-Com ha pubblicato il Rapporto su “Lo stato delle liberalizzazioni in Italia. Evoluzione nel tempo e confronto internazionale” in cui ha analizzato lo stato di avanzamento del processo di liberalizzazione di alcuni settori, tra loro eterogenei: i servizi a rete (energia elettrica, gas, telecomunicazioni, servizi postali e trasporto ferroviario) e i servizi finanziari (assicurazioni e banche). Esaminando la dinamica dei diversi mercati dei cinque principali Stati europei (Gran Bretagna, Germania, Italia, Spagna e Francia), risulta che, in media, rispetto a tutti i settori presi in considerazione, il leader nelle liberalizzazioni è la Gran Bretagna, unico Paese che peraltro ha intrapreso un percorso di apertura alla concorrenza sin dagli anni Ottanta. L’Italia è in lieve ritardo rispetto agli altri principali Stati (con l’eccezione della Francia), ma si colloca positivamente rispetto alla media europea. In generale, nel corso degli ultimi cinque anni, il processo di liberalizzazione ha subìto un forte rallentamento in coincidenza con la crisi economico-finanziaria, trasversale a tutti settori e ai Paesi presi in considerazione. A livello europeo, le telecomunicazioni costituiscono il settore più liberalizzato, mentre il trasporto ferroviario è quello maggiormente problematico in termini di apertura del mercato.

In Italia, il settore dell’energia elettrica ha sperimentato la migliore performance, anche rispetto alla Gran Bretagna, mentre il gas presenta ancora margini di miglioramento non tanto in termini di ingresso nel mercato, quanto di integrazione verticale dei diversi segmenti di mercato. Nel settore delle comunicazioni l’Italia si colloca al di sopra della media europea, superando la Germania, che invece negli ultimi anni ha conosciuto un’importante restrizione concorrenziale del mercato di riferimento. È diversa la situazione per il servizio postale italiano, che presenta i limiti concorrenziali più significativi, sebbene il settore abbia registrato, tra il 2009 e il 2011, il più elevato tasso di avanzamento nel processo di liberalizzazione. Nel settore postale, in particolare, non solo ci sono barriere all’ingresso ancora significative, ma esiste un livello medio di concentrazione più elevato che altrove, ad eccezione del segmento del corriere espresso in cui il processo di liberalizzazione è in fase decisamente più avanzata.

Nel trasporto ferroviario, il quadro di riforme appare ancora poco maturo, sebbene un passo importante sia stato compiuto con l’istituzione dell’Autorità di regolazione dei trasporti, contribuendo ad una buona performance rispetto alla media europea. Infine, con riferimento al settore finanziario, il Rapporto mette in luce come la liberalizzazione assuma contorni totalmente diversi rispetto a quello dei servizi a rete, soprattutto perché il numero delle imprese concorrenti è molto elevato. È però diminuito il numero delle imprese assicurative e si è registrata una staticità del mercato, sebbene l’Italia sia il Paese, tra quelli considerati, più aperto alla presenza di compagnie estere. La crisi ha innescato, inoltre, un consolidamento del settore bancario, determinando specialmente in Italia un aumento del livello di concentrazione ed una significativa diminuzione del grado di apertura del mercato.

L’analisi I-Com sulle tendenze evolutive delle liberalizzazioni in Europa e in Italia risulta in linea con altre recenti indagini sul tema, quali ad esempio l’indice delle liberalizzazioni dell’Istituto Bruno Leoni, e offre lo spunto per riflettere sull’opportunità, se non addirittura la necessità, di rilanciare efficienti politiche di liberalizzazione, come peraltro raccomandato dalla Commissione europea e dall’OCSE. In un contesto globalizzato, l’avanzamento dei processi di liberalizzazione può contribuire, infatti, ad aumentare il grado di competitività del sistema Paese e a progredire nel percorso di crescita economica, senza peraltro gravare sulle finanze pubbliche.

Risulta importante promuovere una maggiore concorrenza non soltanto nei settori presi in considerazione dal Rapporto I-Com, ma in molti altri campi. Si pensi ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, in cui oltre ad un avanzamento delle liberalizzazioni c’è necessità di proseguire nel percorso di privatizzazione delle partecipate locali. Oltre ai servizi, è opportuno ragionare sulla liberalizzazione delle professioni e delle attività di impresa, auspicabile se l’intento non è necessariamente quello di eliminare in toto regole e procedure, ma di verificarne l’utilità e di trovare il giusto equilibrio tra la libertà di iniziativa economica e la tutela degli interessi pubblici[1].

Nonostante il taglio eminentemente empirico del lavoro I-Com, il Rapporto sollecita alcune riflessioni sugli elementi chiave e le condizioni necessarie per riattivare buone politiche di liberalizzazione, che facciano progredire l’Italia nei processi concorrenziali già avviati. Il presupposto deve essere la conoscenza approfondita dei singoli settori e del relativo grado di liberalizzazione e la necessità di un approccio integrato in termini di sviluppi nazionali, sovranazionali e transnazionali, che tenga conto dei diversi rapporti tra norme e “diritto vivente” e tra poteri pubblici e privati[2].

Nonostante non venga proposto, né è auspicabile, un’unica ricetta o un modello predefinito per liberalizzare, sono interessanti i tre indicatori delineati da I-Com che, rifacendosi alla banca dati e alla metodologia dell’OCSE, ha misurato i progressi nazionali di tutti i settori in termini di apertura della concorrenza, analizzando: a) la libertà di accesso al mercato; 2) l’integrazione verticale del mercato; 3) la struttura del mercato, ovvero la quota di mercato complessiva dei nuovi entranti e il numero di imprese concorrenti all’interno del mercato.

Tale metodologia offre un primo spunto di riflessione: una buona politica pubblica dovrebbe partire dai dati, dall’analisi del settore e del relativo grado di liberalizzazione per poi stabilire gli obiettivi, gli strumenti e i parametri o gli indicatori grazie ai quali misurare poi la realizzazione dei risultati, possibilmente comparabili a livello internazionale. In questa prospettiva, il policy maker dovrebbe sapientemente maneggiare il diritto pubblico dell’economia, in modo integrato con l’analisi economica del diritto e in particolare l’analisi di impatto delle politiche pubbliche. Al policy maker non deve peraltro mancare una visione strategica e di lungo periodo, che consideri la stretta correlazione tra gli strumenti di liberalizzazione, privatizzazione e semplificazione amministrativa.

Dal Rapporto I-Com emerge un ulteriore elemento che incide sul processo di liberalizzazione di tutti i settori e che è fondamentale per continuare a promuovere e tutelare la concorrenza. Si tratta del rapporto tra regolazione indipendente settoriale ex ante e controllo antitrust ex post. Il giusto equilibrio tra regole e controlli è fondamentale per indirizzare l’assetto del mercato verso graduali liberalizzazioni. Si pensi alla recente istituzione dell’Autorità di regolazione dei trasporti e all’affidamento delle competenze in materia di servizi postali all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. In entrambi i casi, il Rapporto I-Com ha registrato la maggiore dinamicità concorrenziale nei mercati di riferimento.

Se è ormai nota l’importanza dell’impulso delle norme europee (e delle discipline di recepimento) per le liberalizzazioni nazionali, è meno chiara e più critica l’efficacia delle misure attualmente previste nel primo disegno di legge annuale per la concorrenza e l’apertura dei mercati (A.C. 3012 e abb.), di iniziativa governativa, volto alla rimozione degli ostacoli regolatori all’apertura dei mercati, nella promozione della concorrenza e nella garanzia della tutela dei consumatori. Se da una parte è interessante un approccio normativo pro concorrenziale, sistematico e di ampio respiro, dall’altra le misure di liberalizzazione attualmente previste appaiono limitate e puntuali[3]. Le liberalizzazioni necessitano, invece, di un quadro normativo certo, stabile e ambizioso, accompagnato da un’analisi di impatto della politica pubblica sottostante ad ogni settore. Infine, un rilancio dei processi di liberalizzazione richiede un’amministrazione semplice, efficace, tempestiva e reattiva e talvolta proattiva rispetto ai mutamenti del mercato di riferimento e alle evoluzioni tecnologiche. La riduzione della burocrazia è fondamentale anche nell’ottica di incentivare e semplificare la realizzazione degli investimenti nelle infrastrutture materiali o immateriali che servono, ad esempio, per l’erogazione dei servizi pubblici. Gli investimenti infrastrutturali e tecnologici sono, infatti, fondamentali non solo per aprire i mercati nazionali alla concorrenza, ma anche per consentire alle imprese nazionali di meglio competere con i principali players europei.

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Susanna Screpanti

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Leggi il rapporto (sul sito I-Com)

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[1] Si v. in tal senso B. G. Mattarella, A. Natalini, a cura di, La regolazione intelligente. Un bilancio critico delle liberalizzazioni italiane, Passigli Editore, 2013.
[2] Si v. S. Cassese, a cura di, La nuova Costituzione economica, Laterza, 2012.
[3] S. v. G. Napolitano, Liberalizzazioni e buona amministrazione, in Giornale di diritto amministrativo, 3/2015, p. 293-294.

 

 

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