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La relazione della commissione ministeriale per il rilancio dei beni culturali

Il 5 novembre 2013 è stata presentata la Relazione finale della Commissione istituita con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali e del turismo del 9 agosto 2013 per elaborare analisi e proposte sulla riforma dell’organizzazione ministeriale in attuazione delle misure di revisione della spesa (c.d. spending review), nonché sul coinvolgimento di soggetti privati nella gestione dei beni culturali e delle attività legate al turismo. La scelta di costituire due commissioni (quella per il rilancio dei beni culturali e quella, presieduta dal Prof. Salvatore Settis, incaricata di elaborare proposte di riforma del Codice dei beni culturali e del paesaggio), rievoca i precedenti «storici» dell’istituzione della Commissione Franceschini, nel 1964, e della Commissione Papaldo, nel 1968, e rivela la serietà del percorso di riforme intrapreso dal Ministro Massimo Bray. La Commissione, presieduta dal Prof. Marco D’Alberti, è stata composta di venti esperti di diversa provenienza: il segretario generale del Ministeroi (Antonia Pasqua Recchia); il Presidente della Fondazione Biennale di Venezia (Paolo Baratta); professori universitari ed esperti di diritto amministrativo, organizzazione aziendale, politiche culturali, storia dell’arte e turismo (Massimo Bergami, Rita Borioni, Lorenzo Casini, Yves Gaudemet, Enzo Jorio, Angelo Lalli, Tomaso Montanari, Marino Ottavio Perassi); dirigenti e funzionari dell’amministrazione centrale e periferica dei beni culturali (Simonetta Bonomi, Monica Grossi, Maria Pia Guermandi, Francesco Scoppola, Diana Toccafondi); direttori di musei e biblioteche (Matteo Ceriana, Cristiana Collu, Maurizio Giancaspro).

Al fine di ottenere una visione più completa possibile della situazione attuale, la Commissione ha effettuato numerose audizioni, sentendo dirigenti del Ministero, direttori di istituti della cultura, rappresentanti di associazioni di categoria, esponenti di associazioni portatrici di interessi diffusi, rappresentanze sindacali.

Sono noti i problemi connessi all’organizzazione dell’amministrazione della cultura in Italia. Nonostante i quattro interventi di riforma che si sono succeduti dall’istituzione del Ministero nel 1974 ad oggi, permangono disfunzioni e inefficienze. Le proposte formulate nella Relazione riguardano, innanzi tutto, le attribuzioni degli uffici centrali di livello dirigenziale (generale e non generale). Al riguardo, confermato il modello organizzativo per Direzioni generali (già previsto in sede legislativa), si raccomanda il potenziamento delle funzioni strumentali e «orizzontali» di innovazione, organizzazione, formazione continua del personale e controllo interno. Si suggerisce, inoltre, di attribuire ad un ufficio centrale tanto le funzioni contabile e di bilancio, quanto quelle relative alla contrattualistica pubblica, che richiedono elevate competenze tecniche. Attribuendo il compito di elaborare direttive e criteri generali sulla redazione di bandi per appalti e di capitolati per convenzioni da stipularsi con soggetti privati ad un’unica struttura, infatti, si realizzerebbero significative economie gestionali e si garantirebbe una più accurata applicazione della normativa. È proposta anche l’istituzione di un ufficio di diretta collaborazione preposto al controllo strategico e alla pianificazione amministrativa, che verifichi l’attuazione degli obiettivi individuati dagli organi di governo da parte degli uffici centrali e periferici del Ministero. Ciò con l’obiettivo di promuovere una nuova cultura della vigilanza, che, nel rispetto dell’autonomia delle istituzioni vigilate, induca l’attivazione di sistemi di controllo interno di gestione.

Per quanto riguarda gli istituti culturali operanti sul territorio, dai lavori della Commissione è emersa con forza l’esigenza di una maggiore autonomia tecnico-scientifica e gestionale, specie per i musei, ai quali dovrebbero residuare più ampi margini di discrezionalità nella determinazione degli orari di apertura e dei prezzi dei biglietti. È evidente che, in conseguenza di questa scelta, i tagli imposti dalla «spending review» andrebbero concentrati sugli uffici centrali.

Specifiche proposte riguardano il personale e, in particolare, l’allocazione, le modalità di reclutamento e la formazione. Quest’ultima potrebbe essere affidata ad una apposita Scuola Nazionale per il Patrimonio da istituire, con legge, per assicurare un’elevata competenza specialistica degli operatori del settore. La Relazione si sofferma, inoltre, sul ruolo delle società in house operanti in supporto allo svolgimento delle funzioni ministeriali, evidenziando l’opportunità di subordinare l’affidamento diretto a queste società ad un’attenta analisi costi-benefici, volta a verificarne l’effettiva convenienza anche sotto il profilo della tutela.

Altre proposte riguardano gli strumenti amministrativi e normativi atti a favorire il coinvolgimento di attività e capitali privati nella gestione del patrimonio culturale, in attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale. Si tratta di un obiettivo fondamentale a fronte della riduzione degli investimenti pubblici nel settore della cultura determinata dalla crisi economico-finanziaria. La partecipazione dei privati appare ostacolata, innanzi tutto, dalla scarsa chiarezza della disciplina degli appalti di lavori sui beni culturali, che risulta frammentata tra il Codice dei contratti pubblici, il Codice dei beni culturali e del paesaggio e il Testo unico degli enti locali. Oltre ad un’esigenza di semplificazione e coordinamento, in questo ambito si avverte la necessità di una normativa speciale, che dia effettivo rilievo alle peculiarità del settore della cultura, consentendo una maggiore flessibilità all’amministrazione. Appare inoltre auspicabile un chiarimento in ordine alle norme applicabili alle concessioni di servizi utilizzate per la gestione indiretta dei beni culturali, specialmente in relazione ai casi di gestione integrata di servizi per il pubblico e strumentali e alle modalità di scelta del concessionario. Anche la disciplina delle sponsorizzazioni culturali andrebbe rivista per rendere più agevole la conclusione delle sponsorizzazioni «pure» (cioè quelle in cui lo sponsor si limita ad erogare denaro), rispetto a quelle «tecniche» (nelle quali lo sponsor si occupa anche della realizzazione dell’intervento). La Commissione raccomanda, inoltre, di promuovere il mecenatismo tramite una adeguata politica di agevolazioni fiscali.

Per realizzare «efficaci sinergie» tra pubblici poteri e soggetti privati sono formulate numerose proposte a legislazione invariata. Tra queste, quella di investire sul rinnovamento e sulla ristrutturazione delle strutture museali, per sostenere l’interesse dei privati ad assumere concessioni di «servizi al pubblico», o anche quella di affidare tali servizi a «cooperative della conoscenza» composte da giovani, storici dell’arte, archeologi, archivisti, bibliotecari. Si raccomandano, inoltre, l’adozione di criteri generali sui contenuti delle convenzioni in materia di gestione dei luoghi e degli istituti della cultura e un più largo ricorso all’istituto del project financing.

Con riferimento alle nuove competenze attribuite al Ministero nel settore del turismo, si sottolinea la necessità di un coordinamento interistituzionale sia con le Regioni (titolari di potestà legislativa esclusiva in questa materia), sia con le amministrazioni statali interessate (quali il Ministero per gli affari esteri, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero per lo sviluppo economico e il Ministero dell’economia e delle finanze). La costituzione di un Comitato interministeriale, del quale potrebbero far parte anche qualificate rappresentanze regionali, potrebbe consentire il coordinamento nella programmazione delle attività che si realizza tramite l’approvazione del «Piano di sviluppo del turismo» introdotto con il decreto-legge n. 179 del 2012. L’Agenzia nazionale del turismo (Enit) andrebbe razionalizzata e rilanciata, con l’attribuzione di competenze relative alla gestione del «Marchio Italia», alla realizzazione della «fabbrica dei prodotti» turistici e allo sviluppo di una strategia digitale in ambito turistico. Per rafforzare la connessione del turismo con le attività culturali, è proposta l’istituzione di una apposita Direzione generale che, agendo in maniera coordinata con gli altri uffici del Ministero, le Regioni e l’Enit, si occupi della programmazione e dell’indirizzo delle politiche. Tra le attività da intraprendere per il sostegno del settore, infine, sono da annoverare: la promozione e la valorizzazione dell’immagine del Paese; l’uniformazione delle tecnologie digitali che forniscono ai potenziali visitatori informazioni e supporti di servizio; lo sviluppo di strumenti di offerta integrati per la mobilità dei turisti; la definizione di criteri per «regolare» i flussi di visitatori e per assicurare una maggiore diversificazione dell’offerta.

Eleonora Cavalieri

(pubblicata in Riv. trim. dir. pubbl. 2013, n. 4)